行政诉讼起诉期限的衔接与适用

行政诉讼 2022-06-02 浏览() - N +

作者︱莫于川 任肖容(中国人民大学)王文涛(北京市第三中级人民法院)

来源《人民司法(案例)》2021年5期

 

【裁判要旨】

行政机关在作出行政行为时未告知诉权及起诉期限,起诉期限从知道或应当知道行政行为内容时计算。根据最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》(以下简称《适用解释》)实施前起诉期限尚未届满的,其起诉期限应截至两年届满之日,或不得超过《适用解释》施行日起重新计算1年的起诉日期。

案号 一审:(2019)京0112行初696号 二审:(2020)京03行终333号

【案情】

原告:陈某。

被告:北京市住房和城乡建设委员会(以下简称北京市住建委)。

第三人:北京古北水镇房地产开发有限公司(以下简称古北水镇公司)。

2015年9月25日,北京市住建委向古北水镇公司核发预售许可证,准许古北水镇公司对坐落于密云县古北水镇国际休闲度假旅游区二期的多个地块住宅小区项目住宅楼进行预售。2016年8月14日,原告陈某与古北水镇公司签订北京市商品房预售合同,购买涉案项目房屋。陈某后经自行调查等方式认为涉案建设工程施工许可证的取得时间晚于被诉预售许可证,违反了《城市商品房预售管理办法》相关规定。陈某认为商品房预售许可证的颁布合法与否将直接影响其与古北水镇公司之间商品房预售合同的效力、履行等,因此,2019年10月31日,陈某以北京市住建委为被告提起行政诉讼,要求撤销被诉预售许可证。

【审判】

北京市通州区人民法院一审认为:陈某于2016年8月14日与古北水镇公司签订北京市商品房预售合同,合同上载明了预售依据商品房预售许可证的证号及核发机关,陈某即应知晓被诉预售许可证的内容,但其于2019年10月31日提起本案诉讼,显然已超过《适用解释》第64条第1款规定的1年起诉期限,且已超过最高法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《执行解释》)第41条第1款规定的两年起诉期限。故裁定驳回原告陈某的起诉。

陈某不服一审判决,提起上诉。

北京市第三中级人民法院二审认为,对于2018年2月8日前作出的行政行为,未告知诉权或起诉期限,当事人于2018年2月8日后提起行政诉讼的,应区分情况确定其起诉期限。如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日已届满两年的,则当事人于2018年2月8日后起诉既超过两年的起诉期限,也超过一年的起诉期限,应裁定驳回起诉;如当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年,其起诉期限应截至两年届满之日,但不得超过2019年2月7日。本案中,被诉预售许可证于2015年9月25日作出,陈某于2016年8月14日与古北水镇公司签订北京市商品房预售合同,合同上载明了预售依据商品房预售许可证的证号及核发机关,陈某即应知晓被诉预售许可证的内容,但其于2019年10月31日方提起本案诉讼,显然已超过起诉期限。二审法院经审理,裁定驳回上诉,维持一审裁定。

【评析】

本案是2018年2月8日《适用解释》施行后发生的行政诉讼案件。上述司法解释将行政机关作出行政行为时未告知当事人起诉期限致使当事人逾期向法院起诉的期限,由《执行解释》规定的不得超过2年缩短为1年,这在司法实务中容易发生认识分歧。故本案对于人民法院处理2018年2月8日前行政机关已作出行政行为且未告知起诉期限引发的行政诉讼案件如何适法具有借鉴意义。

一、行政诉讼起诉期限的发展演变

起诉期限是法定的起诉条件之一,超过起诉期限将丧失进入实体审查的权利,法院在立案后发现原告起诉超过诉讼期限的将裁定驳回起诉。规定起诉期限的目的,一方面在于发生行政争议后督促当事人及时行使诉讼权利维护自身合法权益,另一方面在于尊重长期存在的合法事实状态和稳定社会关系。

我国行政诉讼的起诉期限经历了多次修改变化。1989年行政诉讼法第三十九条规定,“公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的,应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出。法律另有规定的除外”。1989年行政诉讼法没有对行政机关未告知行政相对人诉权和起诉期限的情形进行规定。

之后,1991年7月1日起施行的最高法院《关于贯彻执行行政诉讼法若干问题的意见(试行)》第35条对此做了弥补:“行政机关作出具体行政行为时,未告知当事人的诉权或者起诉期限,致使当事人逾期向人民法院起诉的,其起诉期限从当事人实际知道诉权或者起诉期限时计算,但逾期的期间最长不得超过一年”。为避免行政机关故意不制作、不送达行政决定书,不告知行政行为内容和起诉期限等现象的出现,2000年3月8日颁行的《执行解释》第40条至第42条有针对性地作出3项规定:1.第40条规定:“行政机关作出具体行政行为时,没有制作或者没有送达法律文书,公民、法人或者其他组织不服向人民法院起诉的,只要能证明具体行政行为存在,人民法院应当依法受理。”2.第41条规定:“行政机关作出具体行政行为时,未告知公民、法人或者其他组织诉权或者起诉期限的,起诉期限从公民、法人或者其他组织知道或者应当知道诉权或者起诉期限之日起计算,但从知道或者应当知道具体行政行为内容之日起最长不得超过2年。复议决定未告知公民、法人或者其他组织诉权或者法定起诉期限的,适用前款规定。”3.第42条规定:“公民、法人或者其他组织不知道行政机关作出的具体行政行为内容的,其起诉期限从知道或者应当知道该具体行政行为内容之日起计算。对涉及不动产的具体行政行为从作出之日起超过20年、其他具体行政行为从作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理。”

2014年11月1日全国人大常委会对行政诉讼法作出修正时,将此前行政诉讼法及其司法解释确立的如下规范纳入作为新法条(第四十六条第二款的规定):“因不动产提起诉讼的案件自行政行为作出之日起超过20年提起诉讼的,其他案件自行政行为作出之日起超过5年提起诉讼的,人民法院不予受理”。也即,本次修法规定了两种情形的最长起诉期限,但并未对于行政机关未告知诉权和起诉期限的处置情形作出规定。

2015年5月1日起施行的最高法院《关于适用行政诉讼法若干问题的解释》(以下简称《若干解释》,法律实务中俗称“二十七条”)第26条第1款曾对新旧法诉讼期限的问题进行过规定,即“2015年5月1日前起诉期限尚未届满的,适用修改后的行政诉讼法关于起诉期限的规定”。该条是否是对诉讼期限做统一修正也有所争议。例如郭修江法官曾在(2018)最高法行申8169号行政裁定中写到:“对发生在2015年5月1日之前、起诉期限尚未届满的行政行为,利害关系人于2015年5月1日后提起行政诉讼,应当适用修改后的行政诉讼法第四十六条规定的6个月起诉期限,无论是1989年行政诉讼法第三十九条规定的3个月的起诉期限,还是最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》第41条第1款规定的2年起诉期限,均不再适用”。但最高法院原行政庭庭长赵大光等人撰写的论著《行政诉讼法新旧法衔接的几个具体问题》认为,在行政诉讼法于2014年修正后仍应继续援用《执行解释》的2年起诉期限。笔者倾向于后一种观点,《若干解释》第26条是对诉讼期限的一般规定,并未涉及未告知诉权的特殊情况,《执行解释》应继续适用。

而2018年颁行的《适用解释》未明确规定行政机关未告知诉权和起诉期限的情形,但是将起诉期限由原来的2年缩短为1年。此项由司法解释作出的缩短此类情形起诉期限调整,主要是考虑到行政诉讼法实施多年,群众对此类诉权已有相当程度的了解,综合行政效率的考虑,缩短了起诉期限。

二、未告知诉权时起诉期限的适用

通常来说,行政机关作出行政行为时会告知行政相对人行为内容、诉权和起诉期限,在行政相对人知晓行政行为内容后行政行为发生效力。但在既有行政相对人又有利害关系人等特殊情况下,行政机关可能会只告诉一个主体而忽视另一个主体。在这种情况下,判断起诉期限要区分未被告知行政行为内容的一个主体是否知道行政行为内容。若已通过其他途径知道行政行为内容,当适用《适用解释》第64条;若既未告知又未知晓,当适用《适用解释》第65条。而本案中的情形属于前者。

三、新旧司法解释诉讼期限的衔接

2018年2月8日《适用解释》颁行。根据法不溯及既往的原则,当事人知道或者应当知道行政行为时,新的司法解释尚未生效的,原则上不适用新司法解释的规定。但是行为作出于新司法解释施行前,起诉于新司法解释施行后,跨越时域且新旧法规定不一的情形应当如何处理?笔者尝试归纳3个注意事项:

1.有利原则优先,慎选1年起诉期限。最高法院在多个裁定中明确表示起诉期限的计算事关诉权的行使,并非单纯的程序问题,不能简单适用“实体从旧、程序从新”的原则,应按照有利于当事人的原则计算诉讼期限。

例如(2020)最高法行再271号裁定中就撤销了一、二审法院的裁定,认为简单适用1年起诉期限属适用法律错误,应适用当时有效的《执行解释》第41条第1款规定的2年起诉期限。在蝶海月酒店等经营户诉大理市政府案[(2018)最高法行申11441号]中,最高法院曾对新旧司法解释适用问题做过如下解释:“《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》(法〔2004〕96号)第三部分规定了实体从旧、程序从新并有利于行政相对人的原则,对于发生在新法施行之前的行政行为应当从有利于保护行政相对人合法权益的角度选择法律及司法解释适用。故虽然起诉期限属于程序性规定还是实体性规定尚有争议,但在最高人民法院《关于执行行政诉讼法若干问题的解释》规定的起诉期限较长的情形下,本案也应从有利于保护行政相对人行使诉权的角度,适用该司法解释有关2年起诉期限的规定。即使不能,亦应自最高人民法院《关于适用行政诉讼法的解释》施行后从施行日起重新计算1年起诉期限”。

2.作为折中,个别案件可酌情按照《适用解释》施行后另行计算的1年起诉期限计算。根据司法解释精神及最高法院发布的案例,《适用解释》有关新旧法诉讼期限衔接当区分情况做处理:当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日已届满两年,在2018年2月8日后立案的,受理法院应裁定驳回起诉;当事人自知道或应当知道被诉行政行为之日起至2018年2月8日未届满两年,应本着有利于行政相对人的原则进行处理,应继续援用《若干解释》规定的2年起诉期限。但考虑到《适用解释》已经颁行,应默认相对人知晓起诉期限的相关规定,作为折中,法院在审判时按照不得超过《适用解释》施行后另行计算的一年起诉日期即2019年2月7日也是较为合理的选择。本案二审裁定和最高法院作出的(2018)最高法行申8169号行政裁定均是按照《适用解释》施行后另行计算的一年起诉期限。

3.为避免适用法律错误,日后类似情形应选两年起诉期限驳回起诉。时至今日,《适用解释》已经施行两年有余,无论按《若干解释》还是按《适用解释》,行政行为作出在《适用解释》施行前,但起诉在《适用解释》后,行政机关未告知诉权和起诉期限但行政相对人已知行政行为内容且不存在行政诉讼法第四十八条规定情形的行政案件,法院均应驳回起诉。在新旧司法解释规定不一的情况下,根据有利原则,对于原告起诉行为是否符合起诉期限条件,按照较长的2年期限加以判断,举重以明轻地加以排除,是比较简明有效的做法。

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