社会主义核心价值观融入行政裁判文书说理

行政律师 2022-06-06 浏览() - N +
 

  行政审判承担着监督行政机关依法行政、推进法治政府建设的重要使命,是法治建设的重要组成部分,也是国家治理体系和治理能力现代化的关键一环。社会主义核心价值观是社会主义法治建设的灵魂,把社会主义核心价值观融入法治建设,是坚持依法治国和以德治国相结合的必然要求。如何在行政审判工作中弘扬社会主义核心价值观,特别是将社会主义核心价值观融入行政裁判文书说理,进一步增强司法裁判的公信力和权威性,并以司法权威来增强全社会培育和践行社会主义核心价值观的自觉性,是当前行政审判领域的重大课题。社会主义核心价值观内涵丰富,行政裁判文书说理不可能面面俱到,结合行政审判制度的功能定位,应重点将法治、诚信、和谐等价值要素融入行政裁判文书说理,立足于国家治理体系和治理能力现代化,具象于依法行政、信赖保护、实质性化解行政争议等内容,进一步强化规则引领和价值导向,真正使社会主义核心价值观融入于科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的各个环节。

  加强行政行为合法性审查论证,增强依法行政的法治底蕴

  “法治”是社会主义核心价值观的重要内容,既能实现规则引领,也能体现价值导向,社会主义核心价值观的内部构成也折射出社会主义中国的法治理想与法治追求。在裁判文书说理中加强“法治”的论证,能够补充以及强化阐释法律规范、法律制度以及法律哲理的内涵,使法律条文与社会主义核心价值观在裁判文书中相互印证,增强裁判文书的说服力和可接受度。

  就行政裁判文书而言,“法治”的论证主要体现在行政行为的合法性审查上,明确“法治”规则,强化“法治”价值,借此推进依法行政和法治政府建设,进而将“法治”这一价值要素牢牢根植于国家治理体系之中。行政诉讼法第六条规定:“人民法院审理行政案件,对行政行为是否合法进行审查。”法院通过对被诉行政行为的合法性审查来实现对行政权的监督,确保行政权能够依法公正行使。当前,有的行政执法规范和政策法律依据不充分,价值导向不鲜明,针对性、可操作性不强。有的行政机关法治理念不强,执法水平不高,违法执法行为时有发生,在执法过程中存在与社会主义核心价值观要求不符的现象。对此,行政审判工作要坚决贯彻从严监督、厉行法治的原则,并结合相关的行政法律规范,在行政裁判文书中对行政机关作出被诉行政行为的职权依据、事实认定、执法程序以及法律适用等问题进行充分的阐释,完整呈现法律适用的三段论逻辑,对行政行为的合法性构成要件进行“庖丁解牛”式的分析,并最终得出行政行为合法性审查结论,而此过程的精义之处就在于将社会主义核心价值观中的法治要素完美地融入到合法性审查说理之中。例如,于艳茹诉北京大学撤销博士学位决定案二审判决书对于正当程序原则进行了详细的阐释,其中明确指出:“正当程序原则的要义在于,作出任何使他人遭受不利影响的行使权力的决定前,应当听取当事人的意见。正当程序原则是裁决争端的基本原则及最低的公正标准……”“对于正当程序原则的适用,行政机关没有自由裁量权。只是在法律未对正当程序原则设定具体的程序性规定时,行政机关可以就履行正当程序的具体方式作出选择。”上述内容旗帜鲜明地表达了法院对于行政程序合法性的审查标准,从而反射到之后的行政执法程序之中,有利于提升依法行政的水平。

  实践中,行政执法的状况十分复杂,形式合法、实质违法的行政执法行为也时有发生。对于此类情形,行政裁判文书要拨云见日、澄清法治真义。例如,在一起农村宅基地房屋强制拆除案件中,法院在行政判决书中明确指出:“农村集体土地征收过程中,政府在当事人未签订征收补偿协议的情况下,不遵循法定的组织实施程序,径行将涉案房屋认定为违法建筑并强制拆除,其执法目的不是为了严格农村土地的管理使用,而是为了避开法定的组织实施程序、加快拆除进程,属于滥用职权行为。”该判决书一针见血,切中要害,深刻剖析了合法形式下滥用职权的实质,阐明了行政征收所应遵循的法治路径,具有极强的启示教育意义。

  行政行为的合法性审查论证是行政裁判文书说理的核心,也是弘扬法治精神最直接的方式。在充分论理的基础上,对违法行政行为依法判决撤销或确认违法、无效;对行政不作为及时判决履行法定职责;对造成当事人权利损害的,依法判决承担赔偿责任,真正实现“审理一案、教育一片”的效果,充分发挥行政审判的辐射效应,以此来推动严格规范公正文明执法,不断增强执法的法治底蕴,提高依法行政意识、规范执法水平和治理社会能力,不断加强法治的规则引领功能,强化行政执法中的法治价值导向,大力推进法治政府建设。

  深刻阐释政府诚信的内涵,树立诚实守信的社会风尚

  《论语》有云:“为政以德,譬如北辰,居其所而众星共之。”诚信,是政德建设的重要一课,政府就是要靠诚信的人文精神去取信于民。同时,政府诚信是社会信用体系建设的关键环节,对其他社会主体诚信建设发挥着重要的表率作用和导向作用。政府失信不仅损害当事人合法权益,更容易造成不诚信的社会风气,从而严重损害市场经济秩序。当前,政府不诚信的现象主要发生在行政协议、行政许可、行政允诺等领域,涉及当事人生产、生活的各个方面,具体表现形式为:随意改变、撤销行政协议或者违背协议约定,损害合同当事人合法权益;违法承诺企业或个人使用土地,待建设完成后,又以用地行为违法为由收回土地使用权;“新官不理旧政”,拒不兑现上一任政府作出的相关优惠政策的承诺等。从司法实践看,近年来以政府不守诚信为由要求政府履行承诺或者承担补偿、赔偿责任的案件不断增多,案件涉及的标的额也不断增加,并由此引发信访案件,形成稳定风险。在审理此类案件的过程中,应坚决贯彻信赖保护原则,积极解决因信赖利益产生的纠纷,及时充分保护当事人的合法权益,促进行政机关谨守诚信。

  同时,在裁判文书说理方面,要深刻阐释政府诚信的核心要义,旗帜鲜明地表达崇尚诚信、恪守诚信、失信必责的立场,凸显政府诚信执法的价值导向。例如,在一起房屋征收补偿协议案件中,对于政府房屋征收部门拒不按照征收补偿协议的约定履行地块置换义务的行为,法院依法判决其限期为原告办理土地使用手续,并补偿土地差价。同时,法官在判理中对政府诚信的内涵和价值进行了深刻阐释:“行政机关为实现公共利益或者行政管理目标,可以在法定职责范围内与公民、法人以及其他组织在合法、诚信、平等、自愿的前提下,协商订立具有行政法上权利、义务内容的行政协议。行政协议一经签订,双方自当诚信恪守,自觉履约,行政机关尤当如此,因为诚信是人民政府的基础性执政资源,各级人民政府及其行政机关当以徙木立信之态取信于民,以推动社会信用体系建设。人民政府及其行政机关若诚信有失,就难以引领和支撑社会公信,就难以保障和促进社会的和谐与稳定。”

  对于政府而言,依法行政是最基本的要求,法定义务是政府必须承担的责任。同时,诚信也是一种责任,即政府因公众对其信任而产生责任。“不宝金玉,而忠信以为宝”,信任是政府存在的基石。行政裁判文书应善于借助具体的案件,对这种诚信责任作出形象生动、通俗易懂的阐释,刻画诚信坐标,规划诚信轨迹,在全社会形成诚信为本、操守为重的良好风尚。

  凸显实质性化解行政争议的理念,努力构建社会和谐

  和谐是中国传统文化的基本理念,是社会主义现代化国家在社会建设领域的价值诉求,而及时化解争议是社会和谐的重要保证。正所谓,治政之要在于安民,安民之重在于解纷。新修订的行政诉讼法第一条新增“解决行政争议”这一立法目的,体现了立法机关进一步强化行政诉讼制度化解行政纠纷功能的明显意图。裁判虽不是人民法院解决行政争议的唯一方式,但却是极为重要的一种方式,是定分止争的基石。与此相应,行政裁判文书说理应始终贯穿“化解纠纷、构建和谐”这条主线,力争做到事清理明、利益平衡、案结事了。

  对此,行政裁判文书说理可重点从以下几个方面展开:一是找到“真问题”,即通过原告的诉求去探寻纠纷产生的源头,判断是否存在真正需要法院去解决的问题,由此确定裁判文书说理的“起点”。诉的目的是解决问题,而不是制造问题,这是裁判文书说理中必须明确的一项重要原则。因此,对于滥用诉权、恶意诉讼的行为,应当依法予以制止,并在裁判文书中详细阐明滥用诉权、恶意诉讼所造成的消耗行政资源,挤占司法资源,影响公民、法人和其他组织诉权的正常行使,损害司法权威,阻碍法治进步等不良后果,从源头上杜绝“假问题”导致的诉讼纠纷。二是还原真相、辨法析理。事实清楚、证据确凿是裁判的基本要求,也是裁判文书说理的基础。言之有据,方能以理服人。裁判文书说理中要全景展示矛盾的起源、发展以及激化的过程,明晰案件所涉事实的基本道理,力所能及地澄清、纠正其中偏激、错误以及不合理的事实与主张。同时,应当结合案件的基本人物关系、社会关系,充分阐发案件之中的情理内涵,让裁判更加贴近双方当事人的内心情感。同时,还要通过裁判文书的公开,让社会公众明白案件内在的事理与情理,从而提高社会公众自我化解纠纷的能力。三是凸显实质性解决行政争议的理念。要在裁判文书中对行政争议进行准确“把脉”,找到问题的症结所在,并提出根治之法。例如,详细阐释争议所涉及的诉讼类型,准确适用法律,科学采用撤销判决、履行判决、给付判决等方式给出解决纠纷的最终方案,避免将矛盾交还行政机关,导致“案结事不了”,以“实质性判决”实质解决行政争议,避免循环诉讼和程序空转。又如,准确阐释行政附带民事诉讼制度的适用条件,在涉及征收、登记、裁决等行政争议与民事争议相互交织的领域中一并解决争议,集约高效化解矛盾,减少当事人的诉累。同时,在行政赔偿、补偿以及行政机关自由裁量权范围内的行政处罚、行政征收等行政案件中,详细论证双方达成调解、和解协议的正当性和可行性,促成双方握手言和,提高行政效率、节约司法资源,促进社会和谐。

  社会主义核心价值观是社会主义核心价值体系的内在实质,集中体现了社会主义道德规范和行为规范的基本要求。将社会主义核心价值观引入裁判文书说理,既能够明确司法裁判的价值取向,又能够提供一个支点去寻找法官与当事人价值观念的共通与契合之处,补强裁判文书的事理、情理与法理阐释,使之融入到法治国家、法治政府、法治社会建设的全过程,融入到科学立法、严格执法、公正司法、全民守法的各环节。为此,我们要充分认识到把社会主义核心价值观融入法治建设的重要性和紧迫性,充分发挥行政审判的特色和优势,严格监督行政机关依法行政,在行政裁判文书说理中强化公正执法、诚信执法,实质性化解行政争议的理念和原则,加强社会主义核心价值观在治理体系层面的规则引领和价值导向功能,推动社会主义核心价值观内化于心、外化于行。

  (作者系全国优秀法官,作者单位为北京市第一中级人民法院)


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