“加处罚款”在非诉行政执行程序中需厘清的几

行政律师 2022-06-06 浏览() - N +
  我国行政处罚法第51条规定“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款。(二)根据法律规定将查封、扣押的财物拍卖或将冻结的存款划拨抵缴罚款。(三)申请人民法院执行。”行政机关因行政相对人的违法行为对其科处罚款,行政相对人在法定期限内未申请复议,又未提起诉讼,到期又未自觉履行,行政机关根据行政处罚法第51条第一项的规定加处罚款。该加处罚款在非诉行政执行程序中争议颇多,如加处罚款应否与行政处罚罚款一并执行?加处罚款从何时开始计算等?各地法院做法各异,现行法律、司法解释也没有作出明确的规定。笔者试图对加处罚款在非诉行政执行程序中的几个问题作一探讨,以期抛砖引玉,对非诉行政执行能有略微的借鉴。

  一、加处罚款的性质问题。

  对加处罚款的性质曾有三种不同的观点:

  (一)滞纳金说。

  这种观点的多为行政机关。笔者在实践中经常发现许多行政机关在作出的处罚决定的末尾载明“到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款”,但到申请执行时,在申请执行文书中又写为“申请法院执行罚款XX元,滞纳金XX元,在此行政机关将加处罚款等同于滞纳金。诚然,加处罚款与滞纳金有许多相同之处,如二者都不属于行政处罚,而是一种行政强制执行措施,而且同属行政强制执行措施中的间接强制措施,同属执行罚范畴。但是二者又有不同之处,首先二者的适用依据不同,加处罚款一般针对不履行缴纳罚款的行为,滞纳金则适用于不履行行政征收决定的行为。其次,二者的比例不同,加处罚款按照行政处罚法规定的比例为每日百分之三,滞纳金比例多为每日万分之五。

  (二)行政处罚说。

  持这种观点的以行政相对人居多。行政处罚中的罚款与加处罚款虽然最终的表现形式都是要求被处罚人以金钱上的给付,但二者的区别也很明显:首先,适用的前提不同,罚款是行政相对人违反行政法律义务,行政管理机关根据法律规定科处相对人一定数额的金钱给付义务;加处罚款是行政相对人不履行行政处罚决定,行政机关根据法律规定科处一定比例的加处罚款,促使相对人履行行政处罚决定。其次,目的不同,行政处罚罚款目的是为了行政管理的需要对相对人的违法行为进行惩戒;加处罚款的目的是为了促使相对人履行行政处罚决定。再次,适用的阶段不同。行政处罚罚款适用于行政行为程序中;加处罚款则适用于行政执行程序中。

  (三)执行罚说。

  此种观点目前在理论界与实务界占大多数。执行罚是指行政法上的义务人逾期不履行行政机关作出的具体行政行为,行政机关迫使义务人缴纳一定比例的强制金,促使义务人自觉履行行政义务的一种行政强制执行措施。行政强制执行措施可分为直接强制措施和间接强制措施,间接强制措施又可分为代履行和执行罚。“加处罚款”就属于间接强制执行措施中的执行罚,执行罚一般适用于相对人不履行行政义务,又不适宜由他人代为履行的情况。

  笔者认为,将加处罚款定性为执行罚是比较符合行政法学理论的。首先,从加处罚款与滞纳金、行政处罚罚款的区别可以看出三者虽在外在表现上有相同之处,但内在的性质是不同的。其次,从加处罚款在行政处罚法51条的条文中可以看出,它与第二项、第三项相并列,从逻辑上理解,只有同一属性的才能并列,而行政处罚法第51条第二项、第三项内容是有关强制执行措施的规定,因此加处罚款也应是一种强制执行措施。再次,从行政法理上说,如果将加处罚款定性为另一个行政处罚,行政机关在行政相对人不履行义务时科处“加处罚款”则违反了行政法理上的“一事不再罚”原则。

  二、法院对行政机关一并申请执行行政处罚与加处罚款如何处理问题。

  在司法实践中,加处罚款应否与行政处罚罚款一并执行一度引发争议。有的认为,应当一并执行,这符合经济、便利的原则。也有的认为,对行政机关适用加处罚款应当经法院先审查然后决定是否一并执行。还有的认为,加处罚款是一种间接强制执行措施,是法律赋予行政机关的行政强制执行权力,行政机关在实施执行罚与申请法院执行二者之间只能择一行使。

  笔者认为,结合行政处罚法第51条的内容,从立法本意上看,加处罚款与申请法院执行这两种强制执行措施行政机关可以选择适用,这种选择是单一选择,还是可重复选择?法律、司法解释都没有规定,但从选择的本意上来说,选择了其中一项强制执行措施,就不应再选择另外一种。况且加处罚款并不是执行内容,而是一种强制执行措施。另外,从执行主体上看,加处罚款是行政处罚法普遍授权行政机关的一种行政强制执行权,执行主体应当是行政机关,而非法院。法律法规并没有授权法院可以行使这一权利,因此人民法院无权行使。但由于我国行政机关强制执行措施的单一性,在行政相对人逾期不履行行政决定时,行政机关依法对相对人每日按罚款数额的百分之三加处罚款,在没有其他强制措施相辅助的情况下,仅凭此种加处罚款是无法迫使相对人履行义务的。目前不赋予行政机关的重复选择权则势必难以保障行政决定的最终实现,行政管理将难以为继。鉴于维护行政管理执法的需要,目前各地大多数法院对行政机关申请执行加处罚款一般都采取了一并执行的权宜做法,但这一做法实际上是一种“中国特色”的执行方式,综观世界两大法系相关行政执行法,并没有行政机关实施的执行罚是通过司法强制执行来保障实现的。许多学者对我国 “以申请人民法院执行为原则,以行政机关自行强制执行为例外”的二元制行政执行权力分配模式都提出了批评,二元制行政强制执行模式凸显的弊端本文不再赘述。因此,笔者认为应当制定统一的《行政强制执行法》,将行政强制执行权赋予行政机关统一行使,同时规范行政强制执行程序、措施,完善行政强制执行的法律责任和救济制度。

  三、加处罚款从何时开始计算问题。

  由于我国行政机关强制执行措施的单一性,使得设立加处罚款的立法目的根本难以实现。行政机关在没有其他强制措施相辅助的情况下,仅凭加处罚款根本无法促使相对人履行行政决定。鉴于此,我国目前法院对行政机关加处罚款一般都一并予以执行。那么加处罚款究竟该从何时开始计算?在实践中,有的以法院作出裁定之日开始计算;有的以相对人的起诉期满开始计算;还有的以行政机关处罚决定中确定的履行期满开始计算。

  持第一种观点的人认为,行政机关对相对人加处罚款,从性质上说仍是一种行政权,法院对行政权应当进行司法审查,因此有必要对加处罚款进行审查,待审查后由法院裁定是否一并执行。因此,加处罚款的起算时间应从法院审查后作出裁定之日起计算,这样也最大限度地维护了相对人的权益。持第二种观点的人认为,根据有义务就有救济的原则,行政机关在对行政相对人作出处罚决定后,相对人有提起诉讼的权利,根据行政诉讼法的规定,当事人在知道具体行政行为之日起3个月内享有诉权。因此,在相对人享有诉权的3个月的期限内,不应对相对人科以加处罚款,所以加处罚款应从相对人的起诉期满之日起计算。持第三种观点的人认为,行政处罚法第51条明确规定,当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取加处罚款的措施。因此加处罚款应从当事人逾期(行政决定确定履行的日期)不履行之日起计算。

  上述第一、二种观点虽然有一定的道理,但是缺乏相应的法律依据和理论依据,从表面上看,这两种观点更能体现最大限度保护相对人权益。但是,这里相对人的“权益”是相对人不履行法律义务所形成的“利益”,如果对这种“权益”不加分析的予以保护,试问还会有谁积极地履行法律义务。加处罚款从当事人逾期不履行之日起计算的观点至少有以下几个方面理由支持:1、加处罚款从当事人逾期不履行之日起计算与行政诉讼法规定的“诉讼不停止执行”原则相吻合。我国行政诉讼法第44条规定“诉讼期间,不停止具体行政行为的执行。”正如前文所述,加处罚款是一种执行罚,即一种强制执行措施,因此,即使相对人在起诉期内提起诉讼,行政机关仍然可以根据““诉讼不停止执行”原则对相对人实施加处罚款。虽然有人对“诉讼不停止执行”原则提出了不同意见,但加处罚款的规定是针对行政处罚罚款,即使执行了,也不会造成难以弥补的损失,或者损害社会公共利益。

  2、加处罚款从当事人逾期不履行之日计算符合行政处罚法51条设立加处罚款的立法目的。行政处罚法第51条规定加处罚款的目的是为了促使相对人积极履行行政义务,相对人不履行行政义务就会遭受更大的经济上的损失,从而迫使相对人权衡利弊选择对其更为有利的自觉履行。

  3、加处罚款从相对人逾期不履行之日起计算与行政处罚法第51条的条文也是吻合的。行政处罚法第51条规定“当事人逾期不履行行政处罚决定的,作出行政处罚决定的行政机关可以采取下列措施:(一)到期不缴纳罚款的,每日按罚款数额的百分之三加处罚款。”在本条文中的逾期是指逾越处罚决定书上确定的期限。既然法律明确了加处罚款可以从当事人逾期不履行行政处罚决定之日起采取这种措施,那么从当事人逾期不履行行政处罚决定之日起计算是完全适当的。笔者同意第三种观点。

  有人认为,从及时实现行政处罚决定,缓解当事人的对立情绪,提高行政效率上来说,法院适用第一、二种做法更为有利,而且也最大限度地保护了相对人的权益。但是,如果随意改变法律规定,会给当事人造成法律可以随便更改的误解,损害了法律应有的严肃性,同时对其他类似的违法行为人则丧失了应有的威慑力,对推进法治建设的进程会造成很大的伤害。笔者认为,要维护行政权威,提高行政效率,缓解当事人的抵触情绪,可以在加处罚款的数额上引入调解机制,对相对人在行政机关申请法院执行后积极履行的,行政机关在计算加处罚款的数额上可以适当减免,以便于行政处罚决定能得以及时实现。这样既维护了行政权威,提高行政效率,也缓解了当事人的抵触心理。

(作者单位:江苏省南通市港闸区人民法院)
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