行政机关逾期不申请执行的救济

行政律师 2022-06-06 浏览() - N +
  非诉行政执行是指行政机关在行政管理相对人对其作出的具体行政行为既不起诉,也不申请复议,又不自觉履行的情况下,向人民法院提出执行其具体行政行为的申请,从而实现生效具体行政行为内容的活动。行政机关要实现其作出的具体行政行为内容,除行政相对人自觉履行的以外,一般都要通过执行程序实现。我国行政诉讼法第六十六条规定“公民、法人或者其他组织对具体行政行为在法定期限内不提起诉讼又不履行的,行政机关可以申请人民法院强制执行,或者依法强制执行。” 最高人民法院《关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》(下称行诉法解释)第八十七条规定“法律、法规没有赋予行政机关强制执行权,行政机关申请人民法院强制执行,人民法院应当依法受理。法律、法规规定既可以由行政机关依法强制执行,也可以申请人民法院强制执行,行政机关申请人民法院强制执行的,人民法院可以依法受理”。有些学者将我国行政诉讼法及其司法解释的这种规定概括为“以申请人民法院执行为原则,以行政机关强制执行为例外” 。

  由此可看出在非诉行政执行案件中,行政机关可以通过两种方式实现其具体行政行为所确定的内容:一是申请人民法院强制执行,二是运用法律法规赋予的行政强制执行权自己执行。我国现行的民事、行政法律都规定了申请执行应当在一定的期限内提出申请,无正当理由逾期申请的法院不予受理(我国民事诉讼法第219条及行诉法解释第84、88条都有具体的规定)。但非诉行政执行不同于民事执行,在民事方面权利人可以放弃执行申请权,因为民事执行申请权属私权范畴,权利人可以自行处分。而行政非诉执行申请权通说认为属行政公权力,是国家法律赋予行政机关的权力,行政机关不能随意放弃,行政机关在作出具体行政行为后申请执行既是其权利之一,也是其法定职责之一。

  正是因为行政非诉执行申请权的不得随意处分的性质,如果行政机关由于某种原因在法定期限内未申请执行或逾期申请执行该如何救济?我国行政诉讼法第66条对行政执行的规定非常原则,操作性不强,行诉法解释对行政机关怠于申请执行又没有作出具体规定。如果法律、法规赋予了行政机关强制执行权,行政机关即使逾期申请法院执行而被法院裁定不予受理,行政机关也可以通过自行强制执行来补救。但如果法律、法规没有赋予行政机关行政执行权该如何救济?我国现行法律、法规及相关司法解释都没有规定。

  笔者试举一简单案例分析:王某与朱某前后毗邻而居,朱某未经规划部门审批擅自在自宅东侧搭建了20.6平方米披屋,王某认为朱某的违章建筑影响其通风、采光等权益,向规划部门举报。规划局于2月6日作出责令朱某拆除违章建筑20.6平方米的处罚决定。朱某接到处罚决定后既未申请复议,也未提起诉讼,又不自觉履行。王某多次催促规划局采取措施将朱某的违章建筑拆除,但规划局一直到12月28日才申请法院执行。法院经审查认为,规划局未在行诉法解释第88条规定的“应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出申请”,遂裁定不予受理。本案中规划局的执行申请被法院裁定不予受理,而我国规划法又没有赋予规划部门行政执行权,也就是说规划部门不能通过自行强制执行来补救。那么本案王某的合法权益该如何保护,对朱某的违法事项该如何消除?有人认为相关权利人王某可以以行政机关不履行申请执行的法定职责为由提起行政诉讼。也有人认为行政机关在作出具体行政行为后,相对人在法定期限内既不申请复议,也不提起诉讼,又不自觉履行,行政机关又无正当理由逾期申请执行,原具体行政行为已失去法律强制效力,行政机关可以重新作出具体行政行为,然后申请法院执行[i]。

  笔者认为上述两种做法都无益于及时消除行政相对人的违法状态,保护相关权益人的合法权益。

  第一种意见认为可由相关权利人提起不作为行政诉讼,即便如此,法院经审理之后作出确认行政机关不申请执行或逾期申请执行违法之判决,责令行政机关依法履行申请执行职责,规划局即使申请也会被法院超过法定申请期限而裁定不予受理,行政相对人的违法事实并没有消除,相关权利人的合法权益仍然处在被侵犯的境地,并没有得到及时有效的保护。

  第二种意见认为行政机关可以重新作出具体行政行为,然后再申请法院执行。笔者认为这种做法虽然最终能实现具体行政行为,消除行政相对人的违法事项,但允许行政机关重新作出具体行政行为势必影响行政效率,长期以往会影响行政权威,同时行政执法有失严肃。况且针对同一个违法事实以同一事实和理由给予两次处罚也有违“一事不再罚”原则。再者,根据行政法基本原理具体行政行为一经作出即具有拘束力、公定力、执行力,那种认为相对人没有提起诉讼也未自觉履行,行政机关未在法定期限内申请执行,具体行政行为就失去法律强制效力的说法是没有理论根据的。有人认为行政处罚法第24条规定的“一事不再罚”只是指对当事人的同一个违法行为,不得给予两次以上罚款的行政处罚,并没有限制其他罚种的两次处罚。笔者愚见如果只限于字面理解则有失片面,依笔者浅见所谓“一事不再罚”是指同一行政机关针对同一行政相对人的同一个违法行为或违法事项,不得以同一事实和理由给予两次以上的处罚,不只限于罚款这一罚种。那么如何解决法律、法规没有赋予行政机关执行权,行政机关又逾期申请执行时的法律空白?鉴于我国立法上的原因,目前我国行政机关和法院在行政强制执行权限划分上缺乏统一的标准和界限,很多行政机关因没有法定强制执行权而不得不申请法院执行,大量的非诉行政执行案件不仅影响行政效率,也增加了法院的负担,同时也容易使当事人误认为法院是行政机关的执行工具,产生法院与行政机关“穿连裆裤”的错觉。

  因此笔者建议,(一)在条件成就的情况下尽快制定《行政强制执行法》,将非诉行政执行权回归行政机关。(二)在《行政强制执行法》出台前通过立法或司法解释,赋予相关权益人在行政机关的申请执行期限届满后三个月内可以以自己名义向法院申请执行具体行政行为,以达到消除行政相对人的违法事项,保护自己合法权益的目的。(三)由行政机关对无正当理由不申请执行或逾期申请执行的直接责任人予以行政处分,情节严重的给予辞退,促使行政机关工作人员依法及时履行相关职责。

注释:

[i] 参见沈阳市皇姑区法院1997年审理的刘秀兰诉沈阳市皇姑区规划土地局不履行规划管理职责案;上海市徐汇区法院1996年审理的张福康诉上海市徐汇区规划土地管理局不申请人民法院强制执行案。

(作者单位:江苏省南通市港闸区人民法院)
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