非诉行政执行程序若干问题探析

行政律师 2022-06-06 浏览() - N +
  非诉行政执行,是指人民法院根据《行政诉讼法》的规定,依行政机关或者权利人的申请,对未经诉讼审查而已生效的具体行政行为进行受理、审查和执行的活动。根据《行政诉讼法》的立法精神,我国非诉行政执行工作形成了“以申请法院强制执行为原则,以行政机关自行强制执行为补充”的格局。最高人民法院于2000年3月10日发布实施了《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》(下称《解释》),但由于《行政诉讼法》及《解释》对非诉行政执行案件程序操作方面没有作出具体规定,所以在实践中理解不一,操作各异。笔者就此谈谈一些粗浅的看法。

  一、行政机关申请执行的期限

  《行政处罚法》第四十五条规定:“当事人对行政处罚决定不服申请行政复议或者提起行政诉讼的,行政处罚不停止执行,法律另有规定的除外。”此外,《行政复议法》、《行政诉讼法》也规定了在复议和诉讼期间,除几种特殊情况外,不停止具体行政行为的执行。据此,有的行政机关认为,只要具体行政行为作出并送达后,即使申请复议和起诉期限未满,也可以立即申请人民法院执行,因为即使行政管理相对人申请复议或起诉了,也不停止对具体行政行为的执行。还有的行政机关认为,具体行政行为作出并送达后,超过15日当事人未起诉即可申请人民法院强制执行,因为《解释》第八十八条规定,行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出。而法定起诉期限一般是15日,故15日过后当事人未起诉的即可申请人民法院强制执行。笔者认为,这两种理解都存在片面性。《行政复议法》实施后,行政管理相对人申请复议的期限一般为60日,因而造成了复议与起诉期限的不同步,也造成了对法定起诉期限的不同理解。一种观点认为,由于复议期限一般是60日,即使当事人在15日内未起诉暂时丧失了诉权,但仍有复议权,当事人可以通过复议后又重新取得了诉权,法定起诉期限仍未超过。故法定起诉期限的届满应随着申请复议期限的届满而届满,甚至比复议期限更长,而不应片面理解为15日或60日。另一种观点认为只有15日,当事人超过15日未起诉即丧失诉权,此时法定起诉期限已届满,行政机关即可申请人民法院强制执行。笔者同意第一种观点。因为在法定的申请复议或起诉的期限内,当事人依法行使了申请复议权或诉权,那么,不仅要等法定起诉期限届满,还要等最终的法律文书生效后,行政机关才能在180日内申请人民法院强制执行。

  笔者同意第一种观点。因为在法定的申请复议或起诉的期限内,当事人依法行使了申请复议权或诉权,那么,不仅要等法定起诉期限届满,还要等最终的法律文书生效后,行政机关才能在180日内申请人民法院强制执行。

  二、对非诉行政执行案件的审查

  《解释》第九十三条规定,人民法院受理行政机关申请执行其具体行政行为,应当在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,并就是否准予强制执行作出裁定。在实践中对该条款的理解不一。

  (一)对具体行政行为的程序和实体进行合法性审查。有的人认为,由于行政管理相对人在法定期限不申请复议,就放弃了行政救济权;又不起诉,也放弃了请求司法救济权,具体行政行为已经发生了强制执行效力。因此,人民法院最多只对申请执行的具体行政行为进行程序性审查,而不应对具体行政行为实体性审查。理由是:将已经生效的具体行政行为依法申请人民法院强制执行,体现了合法有效的具体行政行为必须得到贯彻执行这一《行政诉讼法》的立法本意。笔者则认为,人民法院肩负着维护和监督行政机关依法行使行政权的职责,而不是行政机关的执行机构,所以法院对具体行政行为的程序和实体两方面都必须进行合法性审查。经审查认为,具体行政行为存在程序性或实体性上的不合法,都应当作出不准予强制执行的裁定。

  (二)执行通知书与准予强制执行裁定书的送达顺序。在实践中,对执行通知书与准予强制执行裁定书哪个先送达,认识不同。一种观点认为,人民法院受理行政机关的执行申请后,有30日的审查期限,可以先向被执行人发出执行通知书,被执行人对具体行政行为无异议,自觉履行,则不需作出强制执行的裁定。反之,被执行人接到人民法院的执行通知书后,仍不履行的或提出异议的,合议庭再进行审查,认为符合执行条件的,作出准予强制执行的裁定;对于具体行政行为明显缺乏事实根据、法律依据及其他明显违法并损害被执行人合法权益的,则裁定不准予执行。另一种观点认为,合议庭对行政机关申请的非诉行政执行案件进行审查,对符合合法性要求的具体行政行为,作出准予强制执行裁定,送达给行政机关和被执行人后,即转入执行程序,向被执行人送达执行通知书;对不符合条件的,作出不准予强制执行裁定,不再予以执行。笔者认为第一种观点较为可行。因为人民法院受理行政机关的申请后,应在30日内组成合议庭对具体行政行为的合法性进行审查,既要审查,就必须通过执行的双方了解情况,单纯看行政机关的卷宗进行审查是不全面的,也容易作出错误裁定。而执行与审查不能截然分开,根据《民事诉讼法》及最高人民法院《关于人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》的有关规定,人民法院决定受理执行案件(含非诉行政执行)后,应当在3日内向被执行人发出执行通知书,而《解释》规定是否准予强制执行裁定应在案件受理后的30日内作出,由于《行政诉讼法》及《解释》没有作出明确规定,故应参照民事诉讼的有关规定。这也可以从侧面说明,执行通知应在裁定之前发出,若被执行人提出异议,也可以为案件的审查提供参考,避免作出错误裁定。

  三、非诉行政行为的先予执行

  随着《行政复议法》的实施,行政机关已逐渐接受了较长的60日的申请复议期限,待复议期满后当事人既未申请复议或起诉、又不履行义务的,再申请人民法院强制执行。但有的行政机关认为两个月的申请复议期限过长,且复议后当事人还可以起诉、上诉,等整个程序完毕进入执行程序后,被执行人早已人去楼空,有时甚至两个月的申请复议期限未满就出现此类情况。在实践中确实有一些行政管理相对人钻法律空子,与行政机关玩时间上的游戏,弄得行政机关无计可施。因此,有的行政机关在申请复议期限未满的情况下,参照《解释》第九十四条的规定,申请人民法院先予执行,有的法院也据此予以受理并裁定准予执行。笔者认为,这种做法是错误的。理由是:

  (一)非诉行政行为申请法院先予执行没有法律依据。《解释》第九十四条明确规定了提起行政诉讼是先予执行的前提,先予执行必须是在诉讼过程中,但不一定产生先予执行的法律后果。故非诉行政行为不适用该条款,因为行政诉讼的提起完全取决于行政管理相对人。参照《民事诉讼法》及相关解释,也找不到非诉行政行为可以先予执行的法律依据,所以非诉行政行为的先予执行无法可依。

  (二)《解释》第八十六条规定,行政机关根据《行政诉讼法》第六十六条的规定申请执行其具体行政行为,应当具备的条件之一即具体行政行为已经生效并具有可执行内容。何为生效?即具体行政行为已处于一种稳定的不可更改状态,当事人除履行外别无选择。如果起诉或申请复议期限未满,此时的具体行政行为尚不稳定,还可能随着当事人申请复议或起诉而被撤销、变更,如果此时人民法院依据行政机关的申请先予执行,采取了强制执行措施,从程序上剥夺了行政管理相对人依法享有的复议、起诉的权利,从实体上侵犯了行政管理相对人的人身权、财产权。

  (三)先予执行等于人民法院的提前介入,容易造成当事人对复议、起诉失去信心,不利于充分保护行政管理相对人的合法权益。人民法院在没有法律依据的情况下先予执行,万一执行错误,还要承担国家赔偿的法律后果。对于非诉行政行为,行政机关有充分理由认为被执行人存在逃避执行的可能,所以申请人民法院先予执行。人民法院经审查符合《解释》第九十二条规定情况的,可以告知行政机关申请财产保全措施;若行政机关坚持申请先予执行,人民法院依据《解释》第九十五条第(三)项规定,应当裁定不准予执行。

  四、完善非诉行政执行程序

  非诉行政执行案件不同于申请执行生效民事、行政裁判文书的案件。申请执行生效的民事、行政裁判,因为经过较为严谨的庭审程序,裁决的内容准确性、稳定性相对较高,生效的裁决具有确定的执行力,因此申请执行生效的民事、行政裁判文书的案件可直接进入强制执行程序,不需再进行审查。而对于非诉行政执行案件,申请执行的行政行为尚需确认其效力,有待法院的进一步审查。因此,受理非诉行政执行案件类似启动了一次诉讼程序,申请执行的行政行为经历了与行政诉讼基本相同的合法性审查,准予强制执行的裁定实际上相当于确认行政行为合法的裁判,然后才是实际强制执行阶段。非诉行政执行案件的特殊之处决定了其执行程序应当有别于申请执行生效民事或行政裁判案件的程序。既然非诉行政执行案件具有完整的诉讼程序的特点,就应当吸收诉讼机理,有一个类似民事、行政诉讼审理案件的程序。具体而言,申请人提出的执行申请副本应当及时送达被申请执行人,告知其享有提出回避、提出异议的权利,并将需要审查的行政行为是否合法的事项向被申请人作出说明;对个别争议较大的申请非诉行政执行的案件,可以通过举行听证的形式,运用证据规则,查明具体行政行为是否具备强制执行的法定条件;在文书送达等事项的分工上与诉讼案件没有差别。但非诉行政执行案件主要针对行政行为的执行,毕竟具有“非诉”性质,程序设计上不宜照搬诉讼程序,在有利查明案件事实的基础上,当简则简。通过完善准予强制执行裁定作出前的程序,有利于提高作出准予强制执行裁定的准确性、稳定性,不仅便于查明被申请人是否有复议或起诉的情形,而且有利于明确申请执行的行政行为是否合法,被申请人是否为行政行为的义务人等须审查的内容。经过裁定作出之前的程序,增强了案件的透明度,维护了当事人的合法权益,有利于缓解被申请人的抵触情绪,作出的裁定容易被被申请人所接受,甚至在裁定作出前自动履行,达到及时、准确执结的效果。

  非诉行政执行案件准予强制执行的裁定,主要是在通过书面方式审查申请执行的行政行为的合法性后作出的,但缺乏必要的程序保障,往往仅凭申请人一家之言即下裁定,这样做是没有认识到非诉行政执行案件的特殊性,降低了裁定的稳定性。为了规范非诉行政案件的执行和提高准予强制执行裁定的稳定性、权威性,笔者提出以下几种看法:

  (一)明确行政机关申请执行的期限。综上所述,建议有权机关将《解释》第八十八条中的“行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为,应当自被执行人的法定起诉期限届满之日起180日内提出”修改为:“应当自被执行人的法定申请复议、起诉期限届满且具体行政行为生效之日起180日内提出”,以便在实践中更好地理解与操作。

  (二)实行申辩制。为了弥补对申请执行的非诉行政案件进行书面审查单一做法的不足,人民法院在受理非诉行政执行案件后,先向被申请人送达“行政执行通知书”,明确告知被申请人如果对申请人的具体行政行为有异议,认为申请人办案程序违法、查证的事实有出入等,可以向人民法院提出书面或口头申辩。人民法院根据被申请人的申辩理由,通过审查核实后,再决定是否作出准予强制执行的裁定。这样既有效地保护行政管理相对人的合法权益,又有效地消除和缓解被申请人的对立情绪。

  (三)推行听证制度。听证程序是指国家机关作出决定之前,给利害关系人提供发表意见、提出证据的机会,对特定事项进行质证、辩驳的程序,其实质是听取利害关系人的意见。《解释》第九十三条规定,行政机关申请执行其具体行政行为的案件受理后,人民法院组成合议庭对具体行政行为合法性进行审查。《解释》没有对审查的程序和方式作出规定。在实践中,法院大多是遵循传统的职权主义执行模式,对行政机关申请执行的具体行政行为只作书面审查,审查的理由不对外公布。这种“暗箱操作”的审查方式存在的最大问题是,由于没有当事人的参与和监督,人民法院往往迫于行政机关实际或习惯上的压力,使审查流于形式。因此,应当引入听证程序以公开法院的审查过程。  

  听证程序在普通法系国家较多地用于立法和行政程序,在我国《行政处罚法》规定听证程序之后,现已逐步引入司法程序,如申诉立案审查、执行异议审查等。不久前,最高人民法院又要求办理国家赔偿案件也要采取听证的审理方式。非诉行政执行案件的审查引入听证程序,笔者认为:

  1、要合理确定听证范围。并非所有的非诉行政执行案件都要进行听证,否则不利于提高司法效率。确定听证的范围必须遵循个人利益与公共利益均衡原则,成本不大于效益原则。就是在有可能严重侵害个人利益和在成本不大于综合效益的情形和前提下适用听证程序,而没有必要遍及所有的行政行为。具体界定听证审查的范围时,可以参照《行政处罚法》确定行政听证的标准,就是按照行政行为的性质和对当事人利益的减损程度,采用概括列举和排除的方式对听证范围加以统一规定。

  2、非诉行政执行案件听证程序的具体操作:一是人民法院在审查立案后,向被申请人送达执行通知书,告知其有要求举行听证的权利。二是被申请人应当在接到执行通知书次日起3日内向人民法院提交书面听证申请,人民法院不得拒绝,应当在举行听证的7日前通知申请人和被申请人及有关利害关系人;若在收到《听证通知书》后举行听证前,行政机关要求撤销其具体行政行为或者被执行人主动履行具体行政行为所确定的义务,应取消听证会,报结案件。对于被申请人逾期没有提出听证申请的,人民法院径行书面审查。三是根据《听证通知书》所确定的时间和地点,通知双方当事人到指定的场所,由法院主持召开听证会。主持人可以根据案件不同情况由一名审判人员担任或合议庭的全部成员出席,由一名书记员记录听证过程。

  3、听证会应贯彻简便、易行、公开、公平、公正的原则,不能生搬硬套审判的庭审程序。首先由行政机关就其具体行政行为的合法性提供事实依据和法律依据,然后由被执行人对行政机关的举证进行答辩,发表看法,最后由法院确认具体行政行为认定的事实是否充分,适用的法律是否正确,处理、处罚是否恰当,程序是否合法,最后作出是否予以执行的裁定。听证会上,如果行政机关主动撤销其具体行政行为或被执行人主动履行具体行政行为所确定的义务,则终结听证程序。

  综上所述,笔者认为,有权机关应尽快制订一部规范非诉行政执行程序的法律,以利于维护行政机关依法行政,充分保护公民、法人和其他组织的合法权益;以利于人民法院规范执行非诉行政执行案件,增加案件执行的透明度,实现司法公正;以利于加强行政管理者与被管理者之间的沟通和理解,最大限度地调动行政机关参与执行的热情,提高其依法行政的意识和能力;也有利于提高当事人的法制意识,促使被执行人自觉履行义务,降低执行难度,用最低的成本取得最佳的执行效果。据了解,我国行政强制法正在起草中,这无疑对完善非诉行政执行程序具有重要意义。 

(作者单位:福建省泰宁县人民法院)
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