浅议行政执法中告知程序的错误及其纠正

行政律师 2022-06-06 浏览() - N +
  行政执法中设立告知程序的目的,主要是为了使行政相对人获得及时有效的救济,这是行政执法公开、公正、公平原则的具体体现。但在行政执法过程中,却往往被行政执法人员所忽略,甚至弃之不顾。严重影响到行政执法的质量,导致行政违法行为的发生。

  错误之一是告知的时间次序颠倒。

  具体来说就是先处罚,后告知。《行政处罚法》第三十一条明确规定,行政机关在作出行政处罚决定之前,应当告知当事人作出行政处罚决定的事实、理由及依据,并告知当事人依法享有的权利。先处罚,后告知的行为,一是违反了《行政处罚法》的规定,是一种违法的行政行为,根据《行政处罚法》第四十一条的规定,其导致的直接结果是行政处罚决定不能成立;二是违背了《行政处罚法》设立告知程序的目的,使行政相对人丧失了获得救济的权利。如,有些行政机关的执法人员依法行政的意识不强,在作出行政处罚决定后,才想到要履行告知程序,于是,随意补一个告知处罚通知书之类的文书。对此,只能视为没有履行告知程序,与没有告知的法律效果是一样的,其作出的行政处罚决定是不能成立的。

  对以上错误,只要当事人提起行政复议和行政诉讼,一般都应当认定行政机关没有依法履行告知义务,其作出的具体行政行为属于依法不能成立的行政行为。依法不能成立的行政行为属于无效的行政行为,行政相对人可以不执行,行政机关申请人民法院执行,人民法院应不予受理,受理后应裁定不准予执行。

  错误之二是告知的内容不完整。具体地说有两个方面,一是告知的事项不明,二是告知的权利不充分。

  告知事项不明,主要是指行政机关在履行告知程序时,或没有告知将据以作出行政处罚决定的事实,或没有告知将据以作出的行政处罚决定的理由和法律依据,或没有告知将作出的行政处罚的具体种类和幅度。如,有的公安机关,在对违反治安管理的行为人,进行处罚前告知将对其处以警告或200元以下罚款或十五日以下拘留,行政相对人既不知将对其实施的是警告、罚款、拘留中的哪一种,也不知将要对其罚款多少或拘留几日,使当事人茫然不知所措。

  告知的权利不充分,主要是指行政机关在履行告知程序时,没有依法告知当事人享有的陈述和申辩的权利,或者说虽然告知了当事人享有陈述和申辩的权利,但却没有听取当事人的陈述和申辩,没有对当事人提出的事实、理由和证据进行复核,对当事人的陈述和申辩置若罔闻。如,有的行政机关在履行告知程序时,在告知笔录上虽然也记下了当事人的陈述和申辩,但事后并未进行任何复核,没有任何决定,随后便发出了行政处罚决定书。

  对上述错误,应予以区别对待。如果行政机关因在告知程序中未能如实告知其处罚的事实、理由和依据,严重影响到当事人救济权利的实现,则应当视为行政机关没有履行告知义务,依照《行政处罚法》第四十二条的规定,行政处罚决定不能成立。而对于行政机关在告知程序中虽然内容有欠缺,但总体上并未影响到当事人救济权利的实现,则可以认定为行政瑕疵,如具体行政行为证据确凿,适用法律、法规正确,没有其他程序问题,则应维持其行政处罚决定。

  错误之三是告知的形式不合法。

  由于《行政处罚法》没有规定告知程序应当采用的形式,所以在执法实践中,有的采用口头告知的形式,有的采用笔录的形式,有的采用格式化的告知通知书的形式。由于形式不一,导致在执法过程中产生了一系列的问题。如,有的执法人员要求当事人在空白的笔录上签字,然后才告诉对其处罚的有关事项,有的干脆填写一份告知笔录放入执法卷宗中做做摆设,实际上并未履行告知的程序。因此,有必要对告知程序应有的形式进行一些严格的规定。

  笔者认为,为规范行政执法行为,对于上述问题行政机关应当作出严格的规定,比如制作规范化的行政处罚告知书,并一式数份,在告知当事人时,应同时送达给当事人,这样就可以避免一些不合法的行为的发生。否则,如当事人可以提供行政机关在告知程序方面有弄虚作假的证据,则应当认定具体行政行为违法,依法应予撤销。

(作者单位:安徽省当涂县人民法院)
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