关于设立非诉行政执行案件审查听证制度的思考

行政律师 2022-06-06 浏览() - N +
  为规范非诉行政执行案件的审查工作,保护公民、法人和其他组织的合法权益,支持行政机关依法行使行政职权,浙江省高级人民法院制定了《关于加强非诉行政执行案件审查工作的意见(试行)》(以下简称省高院《意见》),并于2003年5月1日实施。其中规定了在对非诉行政执行案件进行审查的过程中,必要时可以适用听证程序。目前,对设立非诉行政执行案件听证制度的必要性,司法界尚缺乏统一的认识,在听证范围、操作规则等一系列操作性问题上各地法院的作法不一。本文试图在结合司法实践的基础上,谈谈对设立这项制度的一些思考。

  一、设立审查听证制度的必要性

  首先,是以事实为依据、以法律为准绳的要求。非诉行政执行案件的执行依据是行政机关作出的具体行政行为,其未经开庭进行举证、质证、认证等诉讼程序,由行政机关直接申请并进入法院的执行程序,行政机关作出的具体行政行为认定事实是否清楚、证据是否充分、适用法律是否正确、程序是否合法、处理结果是否得当等问题均难以把握。设立审查听证制度的目的就是要从事实和法律两个方面进行审查,从而决定是否准予执行。

  第二,是保证公民、法人和其他组织的合法权益,维护和监督行政机关依法行使行政职权基本原则的要求。一般来说,非诉行政执行案件都是由于行政管理相对人逾期既不履行义务、又不起诉,而由行政机关申请人民法院强制执行其具体行政行为引起的。此时相对人已丧失司法救济权,但丧失了司法救济权并不意味着丧失了申辩的权利。在非诉行政执行案件审查过程中启动听证程序,给予被执行人一个专门的申辩机会,也使行政机关有了一个再次对所作处罚决定进行“质检”的机会。

  第三、有利于执行工作的顺利执结。依照传统的职权主义执行模式,法院对行政机关的具体行政行为只进行书面审查,不公开审查过程,被执行人难免产生“官官相护”的偏见,造成多数非诉行政执行案件被执行人抵触情绪大,给执行工作增添了相当的阻力。设立审查听证制度,让被执行人也参与到审查过程之中,在理解了法律的相关规定后,双方均能清楚地认识到有利于自己的一面和不利于自己的一面。实践证明,审查听证制度的实施,对促进被执行人自觉履行法定义务效果明显。

  二、审查听证制度的适用范围

  有人认为,所有非诉行政执行案件都要适用审查听证制度。笔者认为,并非所有的非诉行政执行案件都要举行听证,对于那些经书面审查完全可以查清,并且被执行人无异议的具体行政行为,没有必要举行听证。盲目扩大适用范围,不利于司法效率的提高。

  另外有一种观点认为,对行政机关已举行过听证的案件,人民法院再重新听证就无实际意义了。我们认为,这种观点也是站不住脚的。行政机关的听证和人民法院的听证是不同的:1、适用范围不同。行政机关的听证程序仅适用于三种情况,即行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定时;而人民法院的听证程序的运用不受上述三种情形的限制。2、启动听证程序的主体不同。要求行政机关举行听证是当事人的权利,因此听证程序由当事人的申请而启动;而根据省高院《意见》的精神,听证程序的启动由法院决定,是法院的职权而非当事人的权利。3、发挥作用的程度不同。由于行政机关的听证人员均由本机关工作人员组成,部门偏见、部门袒护等现象较为普遍,使听证程序往往流于形式;而由人民法院组织的听证,法院作为第三方居间裁判,不偏不倚,实现了司法权对行政权的监督和制约,能更好地维护作为弱势群体的行政管理相对人的合法权益。所以,我们认为,即使行政机关已举行过听证,只要法院认为有必要的,仍然可以由法院组织听证。

  三、审查听证制度的程序设置

  1、通知行政机关听证并举证,通知被执行人答辩并申报财产。经法院审查符合听证条件的,应立案并及时告知当事人参加听证。听证通知书上应载明听证的时间、地点和要求,以及举证/答辩的方法、内容。

  2、财产保全。若听证前行政机关发现被执行人的财产线索,若不及时保全可能影响案件执行的,法院可根据行政机关的申请和担保,并且初步审查具体行政行为无严重违法情形的,对被执行人的财产采取保全措施。

  3、取消听证。若在收到听证通知书后进行听证前或者在听证过程中,行政机关认为其具体行政行为严重违法要求撤销的,或是被执行人主动履行具体行政行为所确定的义务的,听证程序终结并结案。

  4、举行听证。根据听证通知书所确定的时间和地点,召集双方当事人到指定的场所,在法官或合议庭的主持下召开听证会。

  5、实施执行。听证会结束后,执行人员根据准予执行的裁定,采取相应的执行措施,以实现行政机关作出的具体行政行为所确定的内容。

  四、一点思考

  省高院《意见》第十条规定:“对涉及重大执行事项或者经书面审查难以查清的具体行政行为,可以采用公开听证的方式进行审查。是否听证,由主审人提出意见,报庭长或审判长决定”。

这一条规定确定了听证制度的适用范围,但我们认为,这样规定比较含糊。什么是“重大”、什么是“难以查清”?如果没有更为具体的标准,在实际操作过程中,法官的自由裁量权很大,容易造成法官滥用权力,对符合听证条件的案件不组织听证,仅凭书面审查作出决定,无形中剥夺了当事人申辩的权利;而对不符合听证条件的案件组织听证,造成司法资源的浪费。

  另外,根据这一规定的精神,听证程序的启动由法院决定,是法院的职权而非当事人的权利。在行政机关那里,要求行政机关举行听证是当事人的权利;而在非诉行政执行案件的审查过程中,省高院《意见》把听证程序的启动权赋予了人民法院,这样规定是否合理?我们认为,非诉行政执行案件都是由于行政管理相对人逾期既不履行义务、又不起诉造成的,而听证制度的设立目的是为了保护相对弱势的行政管理相对人的合法权益。行政管理相对人逾期不履行义务又不起诉,可视为对其诉权的疏于行使、怠于行使或放弃,法院不再把听证的权利(另一种形式的诉权)赋予他们,是对他们疏于、怠于或放弃行使诉权的惩罚,以增强人们积极行使权利的意识。毕竟,“权利不是给那些躺在床上的人设置的”。所以,省高院的规定是合理的。

(作者单位:浙江省宁波市北仑区人民法院)
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