设置行政诉讼简易程序的具体尝试与问题

行政律师 2022-06-06 浏览() - N +
  《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年4月4日颁布,1990年10月1日施行,此后的十几年里, 由于行政管理职能的不断延伸,行政诉讼案件数量从无到有、从少到多,已有几倍乃至十几倍的增长,其中既有大量的疑难复杂案件,同样也有大量的简易案件进入诉讼程序。由于行政诉讼法仅仅设置了普通程序,没有像刑事诉讼法和民事诉讼法那样,设置针对简单案件的简易程序,而普通程序无论在法庭组成还是审理步骤上,都较为复杂与繁琐,这样就造成了本来应该快审快结的简易案件,无一例外地进入普通程序,使诉讼程序拖延,耗费了大量的诉讼资源,不利于维护行政机关的管理秩序和保护管理相对人的合法权利。在行政诉讼法施行之初,案件数量较少,这一矛盾尚不明显,但目前随着行政案件的不断增多,这一矛盾已经不可避免地凸显出来。

  针对行政诉讼法在实际运行中存在的上述问题,2002年10月和2003年11月山东省高院分别在河口和滕州召开了以“设立行政诉讼简易审”为主要议题的联系点法院会议,并将青岛市市南区人民法院作为试点法院。会后青岛市市南区人民法院成立了行政诉讼简易审调研小组,先后到多个行政机关和有关部门进行调研,对现行行政诉讼法仅设置普通程序的历史背景和实践中出现的问题,设置行政诉讼简易审程序的必要性及应注意的问题等进行了充分论证,此后在上级法院的指导下,在行政诉讼审判实践中进行了简易审的程序改革,一年来的实践表明,这项改革取得了较为理想的效果。现对这方面的情况予以总结和介绍,以期对正在酝酿中的行政诉讼法的修改提供借鉴。 

  一、现行行政诉讼法关于案件审理程序的规定、历史背景和目前暴露的问题以及设置简易程序的必要性

  《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定,人民法院审理行政案件实行合议制。第四十六条规定,人民法院审理行政案件,由审判员组成合议庭,或者由审判员、陪审员组成合议庭,合议庭的成员,应当是三人以上的单数。这一规定表明我国现行行政诉讼制度实行的是以合议制为原则的普通程序,而没有规定简易程序。我国现行行政诉讼制度之所以仅规定了普通程序主要基于以下历史背景:

  首先,当时案件数量少,仅设置普通程序即能应对现实需要。在行政诉讼实行之初,行政案件数量较少。据统计,1989年全国行政案件的受案数量仅为九千多件,大部分法院一年受案不足十件,即使由法官或由法官和陪审员组成合议庭按普通程序审理,也不会造成案件积压;

  第二、行政案件的被告较为特殊,均为行政机关,掌握强大的公共权力,在社会法律意识和群众的法律心理不强的情况下,行政机关和行政管理相对人在法律地位上的不对称将体现的更为明显。因此,在行政诉讼制度建立及运行之处实行独任制为原则的简易程序不利于制约这种强大的权力;

  第三、行政审判人员的政治素质和业务能力难以满足独任审判的需要。八十年代至九十年代初,军队转业干部成为法院的主力军,一些法院占到法官总数的70%以上,其他人员大多为企业借调法院工作后留任的,真正受过法律专业教育的法官较少,因此,当时法官的整体素质难以保证实行独任审判所要求的案件质量。另外,在行政诉讼制度建立之初所受理的案件,大多是在经过了上访告状等救济途径之后才提起诉讼的,案情相对复杂、法律问题与政策问题交织在一起,处理起来难度较大,而且与老百姓的切身利益关系密切,因此,也需要组成合议庭审理才有说服力。此时实行独任审判所追求的效率目标,应让位于实行合议制所追求的公正目标。

  行政诉讼法施行后的十几年间,我国的经济社会已经发生了巨大的变化,市场经济体制已经基本建立起来,政府的职能也发生了很大转变,行政机关的管理活动已经渗透到社会生活的各个方面,人民群众的法律意识也有了巨大提高,特别是群众维权意识的提高,导致诉讼案件大量增加,因此,依然沿用十几年前制定的行政诉讼法已经不能适应社会现实和审判实际的客观需要,表现在:

  第一,行政案件增速过快与行政审判人员少的矛盾日渐突出。据最高法院的统计,在1989年之初,全国一审行政案件受案数为9934件,2002年全国一审行政案件的受案数为8万余件,受案数是最初的十几倍;我院在行政诉讼法施行的前几年里每年受理行政案件不足10件,近几年收案均在一百多件,2004年收案达到270余件。然而从事行政审判的人数基本未变。行政案件的增长与行政审判力量的矛盾比较突出,虽然在某些地区可能还不是很明显,但是随着社会转型、政府职能的转变及世贸规则的逐步落实,这一矛盾在各地都将慢慢暴露出来。

  第二,陪而不审现象比较普遍,使合议制度失去实质意义。从立法本意上讲,行政诉讼法规定审理行政案件实行合议制,是基于对案件审判程序和案件质量的要求而设定的,但由于目前案件较多,且案件承办人独任审判即能保证审判质量,但为了符合诉讼法关于合议制的要求,也只好组成合议庭审理,但审判活动基本上是由一人操持,使合议制徒具形式,既使司法过程不严肃也浪费了人力物力。

  第三,不利于提高审判效率及保护行管理政相对人的合法权利。根据现行的行政诉讼程序,行政案件审限为三个月,有特殊情况的,经高级人民法院或最高人民法院批准,审理期限还可以延长。这一审限规定已经不适应当今转变政府职能和提高审判效率的要求,特别是那些行政警告和几十元或几百元的行政处罚案件,因与管理机关和相对人利害关系都不大,需要快审快结,以尽快稳定社会关系,否则,既不利于支持行政行为也不利于维护相对人的权利。

  基于上述对现行行政诉讼法暴露问题的分析,我们认为,在以后修改行政诉讼法时增加简易程序不仅非常必要而且时机已经成熟,理由如下:

  第一, 行政诉讼增设简易审程序符合司法改革的需要。司法改革要求审判方式与审判实践相适应,司法改革的目标是公正与效率。最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中规定在法律规定范围内,多适用简易程序审理案件。民事、刑事诉讼均设置了简易程序,并且实践证明也是有利于科学合理地配置司法资源,提高诉讼效率的,这就为行政诉讼改革提供了实践支持。

  第二,增设行政诉讼简易程序是我国行政审判实践及合理配置司法资源的需要。随着我国改革开放的不断发展和市场经济体制的逐步完善,我国行政诉讼案件将保持大幅增长的势头。在行政诉讼中既设置普通审程序也设置简易程序,有利于通过繁简分流解决案件不断增加的矛盾。使复杂的案件通过严格的诉讼程序解决,对那些案情简单、诉讼标的额较小、争议不大的案件由简易程序解决,更有利于提高行政审判效率及时维护当事人的权益。

  第三,行政审判人员已有能力驾驭独任审判活动。经过十几年行政审判的锤炼和法院人员结构的优化,法院行政审判人员的政治素质和业务素质已经大为提高,他们完全能够胜任独任审判的要求。行政案件都按普通程序审理正在造成司法资源的浪费。

  第四,行政处罚法和行政许可法等法律都规定了简易程序,说明在行政执法活动中,已经区分简易案件和复杂案件,这为行政诉讼相应设置简易程序创造了条件。

  二、设置行政诉讼简易程序的具体尝试

  根据目前一审行政案件的特点,我院设立了多元化的行政审判简易程序,主要分为独任制的简易程序和普通程序的简易审程序二种。

独任制的简易程序的设立。独任制的简易程序是指人民法院审理行政案件由审判员一人对案件进行审理,并当庭作出裁判的审判程序。主要包括以下内容:

  1、案件范围:根据《行政处罚法》、《行政许可法》规定适用简易程序作出的行政处罚、行政处理案件,要求行政机关履行颁发许可证、发放抚恤金等法定职责的案件,行政裁决、行政登记、行政奖励、行政受理等案,以及其他案情简单可以适用简易程序审理的案件。

  2、独任制程序的运作方式:对采用独任制程序审理的行政案件,由一名法官进行审理,并当庭裁判;同时要求人民法院自立案之日起三十日作出裁判。具体的做法是:

  既保证公正又尊重当事人合意。对那些法律规定的强行性规范、禁止性规范以外的任意性规范、选择性规范等法律规范,尽量尊重当事人合意。即在保障当事人程序权利基础上,尊重当事人的合意,缩短审理期间。程序正义是实体正义的保障,但程序的简化,不一定意味着实体不公,有时程序简化,往往反而使实体公正能够快速实现。对那些可由当事人自行处分的诉讼权利,应当尊重当事人的处分权,法院不必加以干涉。如为了加快案件的审理,在送达起诉状时,可以征求当事人是否主张答辩期间,如果当事人放弃答辩期间,或合意要求速行审理的,则直接下达开庭传票,将开庭时间提前到答辩期内,不受答辩期的限制。如果当事人坚持10日答辩期间,同时也签发一份传票,确定答辩期届满后的开庭日期。另外,法院在立案和送达诉状副本时将格式化的《诉讼权利和义务通知书》、《重大风险告知书》以及《举证须知》等法律文书一并送达当事人,既让当事人充分了解自己享有的权利和义务,又减少当庭宣布这些权利和义务所占用的时间。

  强调举证时限,以一次期日内辩论终结为原则。即要求当事人在合理的期限内提交证据,无故不提交证据,在法庭辩论终结后,将导致证据失权。举证时效制度是保证诉讼效率,克服诉讼拖延的重要措施。

  简化法庭调查和法庭辩论程序,强调当庭宣判。在查证辩论程序中,对行政行为的法定职权、认定的事实、适用的法律以及法定程序等事项,凡是当事人相互认可或无争议的,查证辩论可以从简进行。对各方当事人已经认可的可以当庭确认,不再查证辩论,并将双方认可的意思表示记录在卷。仅对争议的部分进行查证辩论,以使法庭查证和辩论重点突出、程序集中凝练。对于适用简易程序的行政案件,要求当庭宣判。        

  简化判决书的制作,提高诉讼效率。适用简易程序的案件在审理上要求做到简练、快捷。使当事人在合理的期待时间内,尽快得到一个简明的处理结果。因此,纠纷的起因和过程这些在普通程序案件里需要陈述清楚的事项,在简易案件里往往不是当事人关心的焦点,因此在制作裁判文书时均可简化。重点叙述当事人争议的事实和理由,以及法院查明的事实和判决的依据即可,不必受普通程序判决书格式的限制,以充分体现简易案件审判程序的特点。

  普通程序简化审。是指在现行行政诉讼法普通程序的框架内,对法律没有严格规定,但在审判实践中人为增加的程序步骤予以删除,以使程序更加集中凝练符合法律本意的审判方式。

  普通程序简化审实际上就是对普通行政诉讼程序的简化审理,并非另行设立新的诉讼程序,仍实行合议制。但在运作方式上与传统的普通程序有所不同,首先,对适用该程序的案件,参照简易程序的规定,将告知当事人权利、合议庭组成人员等事项,放在发诉和预备庭以及庭前准备阶段进行,尽量减少庭审的程序步骤。其次,加强预备庭的职能。

  第一,对需庭审质证的证据在预备庭进行证据交换,并提炼当事人认可的证据和争议的证据,对当事人认可的证据予以确认,在正式的法庭审理期间不再质证,仅对争议的证据进行质证。适用该程序审理的案件,人民法院不协助调取证据和以职权调取证据。

  第二,在预备庭确定庭审争议的焦点。根据行政诉讼司法审查的要求,围绕行政行为的行政主体的资格和权限、事实认定、法律适用以及行政程序的合法性四个方面确定案件的焦点,对当事人无争执的方面在预备庭予以确认,在正式开庭审理时不再作为一个焦点问题进行查证辩论,仅对当事人有争议的问题进行查证辩论。

  第三,庭审程序简化。在叙述行政争议阶段,对当事人已经提交的诉状和答辩状予以确认,不再宣读,由法庭根据预备庭总结的焦点确定庭审的重点;在查证辩论阶段,仅对争议的问题和证据进行查证辩论,并禁止重复辩论。最后,对适用该程序审理的案件原则上只开一次庭,并对证据当庭确认。

  我院自2004年上半年开始进行设置简易程序和对普通程序进行简化审改革,至2004年11月底,在市南法院同期受理的约270件行政诉讼案件中,按照市南法院简易程序改革关于简易案件的划分标准,共确定简易案件18件,由审判员一人依照简易程序独任审判,全部都在30天内结案,平均结案周期是20天,最短的7—8天结案。作为原告的行政管理相对人和作为被告的行政机关都未对简易程序的适用提出任何异议,值得一提的是,这些案件尽管全部判决被告败诉,但不仅原告没有上诉,被告也没用上诉,判后即息讼结案。而适用普通程序简化审的案件大约有150件,平均结案周期是2个月,比法律规定的3个月审限缩短1个月,同样没有当事人对程序适用提出任何异议。我们分析,是不是因为当事人不知道法院已经适用了简易程序,所以没有提出异议?回答是否定的。因为大部分当事人都聘请了律师,他们对行政诉讼的程序问题是了解的,同时,法官在程序进行中,无一例外地告知当事人法院因进行改革而适用这些新的做法,若他们不同意可以提出异议,但他们却没有,而是对法院进行有利于保护他们权利的改革表示支持。近期省高级法院将就简易程序的试点情况来市南法院做专题调研,以便上下结合规范这项工作的开展。

  三、设置行政诉讼简易程序应注意的几个问题

  1、关于简易程序向普通程序的及时转换。即在审理过程中发现案件案情复杂不宜适用简易程序审理时,应及时转入普通程序审理。简易程序转为普通程序时,毋须庭长或院长审批,由主审法官自行决定即可,以提高诉讼效率,节约诉讼成本。

  2、送达方式的简化设置:对适用普通程序审理的行政案件,在法律文书

的送达方式上应考虑在确保程序正义的前提下力求省时省力。如在征得当事人同意的情况下尽可能利用较简便的通讯方式,像口头通知、电话通知、甚至通过网上通知等方式传唤当事人,只要当事人到庭即可进行下一步的诉讼活动。

  3、案卷制作和装订的简便。案件审理终结后卷宗装订时,因适用简易程序时,在送达方式中可能缺少送达回证等文书,因此,卷宗的装订也应力求简化。

  “公正与效率”是现代诉讼程序所追求的最大价值目标。我国现行的行政诉讼制度所设计的单一普通审判程序,已不适用诉讼实践的客观需要,在一定程度上影响了行政诉讼的公正与效率,成为制约行政审判进一步发展的瓶颈,因此,设立行政诉讼简易程序非常必要。对行政诉讼简易程序的设计,要参照和借鉴我国民事、刑事诉讼简易程序和国外的先进经验,在有关部门的支持下共同完成,以建立起符合我国国情的行政诉讼简易程序体系。

(作者单位:山东省青岛市市南区人民法院)
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