行政诉讼事实证据的审查标准

行政律师 2022-06-06 浏览() - N +
  【内容摘要】行政诉讼中的事实证据不仅包括被诉具体行政行为的事实依据、证明该事实的证据,还包括行政行为过程中的若干程序性问题,我国现有的事实证据审查标准即重新审理基础上的“证据充分、确凿”存在诸多缺陷而需要改革,笔者建议借鉴美国同类制度的经验,采用合理性审查为主、重新审理为例外的原则,辅之以必要的法院调查取证权的审查标准。

  【关键字】行政诉讼 事实证据 审查标准 合理性审查 法院对被诉具体行政行为的审查主要包括对被诉具体行政行为事实依据和法律依据的审查两个方面。鉴于行政主体在做出具体行政行为时,认定事实是适用法律的前提和基础,对事实证据的审查构成行政诉讼的核心。本文拟从我国事实证据的范围、现行事实证据审查的标准、应确立怎样的审查标准三个方面对行政诉讼事实证据的审查标准陈述几点看法:

  一、我国事实证据的范围

  在我国,有的学者认为行政诉讼中的事实证据就是行政主体据以做出被诉具体行政行为的事实依据及证明该事实的证据;还有学者认为事实证据不仅包括上述内容,还包括行政为过程中若干的程序性问题,如,执法主体是否合法、执法程序是否合法、举证责任得分配是否合法,收集证据的方法是否合法等。笔者赞同后一种观点,因为:第一、严格来讲,行政行为合法性中的“程序合法”是包括行政主体收集证据的程序是否合法的。第二、现阶段我国缺乏行政程序方面的立法而行政执法队伍的素质又较低,如果把这种程序性问题排除在司法审查的范围之外,那么行政主体在证据收集过程中的手段不合法、举证责任分配不合法等行为就缺乏有效的监督机制,这可能会导致行政主体为了使自己的具体行政行为达到“证据确凿、充分”而在行政行为过程中不择手段的收集证据情况的出现,这样就使行政相对人的合法权益无法保障,而行政诉讼的监督职能也就无法实现。第三、只有确凿、充分的证据证明的事实才可以作为做出具体行政行为的依据,也就是说,证据收集的过程就是确认具体行政行为事实依据的过程,把这种过程纳入行政诉讼事实证据的范畴也就是理所当然的了。

  二、我国现行事实证据的审查标准

  所谓事实证据审查的标准是指法院审判行政行为在认定事实上是否达到法律要求的某种程度,达到这种程度即可确认行政行为所认定的事实成立,符合法律要求,否则应确认行政行为缺乏事实依据而予以撤销。《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第(一)项规定具体行政行为证据确凿、适用法律法规正确的,应予以维持;同条第(二)项规定主要证据不足的,可判决撤销、部分撤销或重新做出具体行政行为。由此可见,我国行政诉讼法规定的事实证据审查标准就是“证据充分、确凿”。在我国的诉讼实践中,当前我国行政诉讼在裁判文书的格式上均要求法院独立认定事实,即首先要概括说明被告所作的具体行政行为的主要内容及其事实和根据,然后再以“经审理查明……”的方式写明法院通过庭审质证认定的事实和证据,并认为法院认定的事实和证据是判决书的关键部分。且上诉审理中,二审法院对一审裁判进行的审查中就包括对一审认定事实的审查。因此,实务中法院对事实证据的审查就是以法院独立认定的事实和证据与行政主体认定的事实和证据进行对比,以确定具体行政行为是否证据充足、确凿。综上我们可以看出,我国行政诉讼中对事实证据的审查实际上是法院在独立认定事实的基础上对被诉具体行政行为的审查,即我国行政诉讼中对事实证据的审查标准应为:重新审理的基础上的“证据充分、确凿”。这种审查的标准存在一定的合理性:符合职权主义诉讼模式下法院负一定的举证责任的法律要求;符合行政相对人法律素质较低、证据意识和举证能力较低的现状;符合我国的行政诉讼起源于民事诉讼、行政审判队伍来源于民事审判队伍的而我国民事诉讼中法院承担举证责任的现状;符合我国行政执法队伍素质不高、对事实的认定过程需要有效监督的现状。但是,这种审查标准的负面作用也是非常明显的:

   第一、司法程序与行政程序中的审查标准在法制化上相差较大、不能协调一致,阻碍了司法程序和行政程序法制化的进程。我国现阶段因为行政程序立法的缺乏,使得行政行为过程中的证据审查大部分以自由裁量为标准。而司法程序中的在重新审理基础上的证据充分、确凿,要求行政主体据以做出具体行政行为的每个证据已经查证属实并在量上达到足以得出确定结论的程度,能够得出唯一的、排他的结论。显然,司法审查的标准明显的高于行政程序过程中的标准,这无疑是对行政主体的苛求,并且在一定程度上给行政诉讼的实施带来了困境:如果坚持现有的标准,那么将有很大一部分行政行为在认定事实上无法满足法律的要求,应当撤销或部分撤销,但是这将不利于行政主体正常执法活动的进行,不利于行政效率的提高;如果放低现有的标准而迁就行政主体,则又会降低行政诉讼的价值和司法的法制化程度。

  第二、程序过于繁琐,严重影响行政效率和司法效率。我国现阶段的事实证据审查标准要求法院首先对行政行为的事实依据做出重新认定,然后以法院认定的事实与行政主体认定的事实进行对比,确定行政主体认定事实的证据是否确凿、充分,在程序上过于繁琐,是对有限的司法资源的浪费,不利于司法效率的提高,同时也在实质上取消了行政主体的事实判断权,构成司法权对行政权的干涉,严重影响了行政效率的提高。

  第三、以法院查证的事实取代行政主体认定的事实影响了行政权与司法权的相对独立性。法院认定事实当然是按照法院的证据规则和认证标准,通过法官的心证进行的。法院以其认定的事实取代行政主体认定的事实,其实就是法院的认证标准通过法官的心证得出一个事实结论,这个结论有可能与行政主体通过行政执法人员运用其证据规则及其心证过程得出的事实结论不同。在行政主体违反法定程序的情况下,做出这样的事实认定是多余的;在行政程序合法的情况下,做出这样的事实认定又是违背合法性审查原则的:如果法院判决行政主体重新做出具体行政行为,那么法院认定的事实在判决书生效后即具有即判力,行政主体应予执行,行政主体直接依据法院认定的事实重新做出具体行政行为,这在事实上也就是法院取代了行政主体的职权,这是司法权对行政权的一种间接干涉。实践中,行政执法人员一般会亲临现场,做有关的调查取证工作,应该说,行政主体所认定的事实往往会比法院通过事后审查证据认定的实施更接近客观事实。

  三、确立正确的事实证据的审查标准

  就理论预设而言,法院对事实证据的审查可以从百分之一到百分之零。法院可以把被诉行政行为关于事实的结论放在一边,亲自进行证据的收集、判断、审查,进而用自己的事实结论检验行政主体事实结论的正确性。德国、日本主要采取这种方式。法院也可以把行政主体的事实结论视为禁书,把司法审查限定在纯粹的法律问题方面,这种做法比较少见。当然立法也可以设置法院在两种极端之间有适度的审查权。比如在绝大部分情况下,允许法院对被诉行政行为中的事实结论进行审查,但法官只能就行政主体事实结论的合理性进行审查,而不允许用法院的事实结论代替行政主体的事实结论;但是当法院发现行政行为缺乏合理性证据支持达到一定程度,或涉及宪法性事实等情况,必须由法院对事实进行重新审查,而不限于复查行政程序认定的事实。比如美国的行政案卷排他性规则 为主、重新审理为辅的标准。借鉴外国的审查标准,笔者认为,我国法院对事实证据的审查应借鉴美国法中的合理性审查为主、重新审理为例外的原则,辅之以必要的法院调查取证权。因为:

  第一、如前文所述我国行政诉讼中目前采用的对事实证据的审查标准存在较多缺陷,应予改革。美国法的合理性审查标准恰恰有着弥补这种缺陷的作用。首先,行政案卷记录了行政主体做出行政行为的全过程,包括执法主体、执法程序、举证责任得分配、收集证据的方法等,对此进行审查既可以审查行政行为是否合法,又可以节约司法资源和诉讼成本;其次,只要行政主体调取的证据能够合理的推出据以做出具体行政行为的事实结论,就予以维持,避免了法官重复行政程序的嫌疑,排除了司法权对行政权的间接干涉。

  第二、美国法官的克制主要来自对行政官员为事实专家的信任和良好的行政程序保障行政专家对事实结论形成“正果”,而我国一方面成文的行政程序法不够完备,绝大部分情况下行政执法人员对事实的认定都是基于自由裁量权做出的,对于事实结论是否是“正果”缺少必要的法律保障;另一方面行政执法人员素质有待提高,在缺乏行政程序法约束的情况下,仅考虑“法官与行政官员的分工”,可能会使得执法行为缺乏必要的监督,甚至会使法院陷入一种自我束缚过渡的境地,从而不利于法治的发展。因此,我国现阶段对行政诉讼事实证据的审查不能仅局限于行政案卷的审查,还应赋予法院必要的调查取证权。当然,法院的调查取证权应有一定的限制,否则又会陷入 “全面审查”的境地。

  基于前段所述的两个方面,笔者认为,法院的调查取证权只有两种情况下可以行使:一是在原告申请确认行政执法人员在行政程序中有程序性违法情形但因法定原因不能提供证据并能够提供确切的证据线索时而申请法院调取证据,法院不调取原告在行政程序中没有提供的证据;二是对于被告方来说,法院只能调取其在行政程序中已经考虑,但因法定原因无法提供原件或原物的证据,人民法院不能调取在行政案卷中没有记载的证据。

  第三、如果仅适用“行政案卷排他性规则”就行政主体认定事实的合理性进行审查,那么当行政主体的行政行为缺乏合理性证据达到一定程度时,法院就只能做出撤销并重做的判决或确认违法的判决。在重做的情况下,就可能会出现行政主体基于相同缺乏合理性的证据做出类似的行政行为的情况,这样可能出现两种结果:一是重复诉讼;二是当事人基于诉讼成本原则甚至是怕麻烦的心理而不再提起诉讼,使得违法行政行为在实质上得到确认。因此,应赋予法院必要的重新审理的权利,当法院发现行政行为缺乏合理的证据支持达到一定程度,或涉及宪法性事实等情况时,必须对事实进行重新审查,并可进行收集证据的活动。当然,行政诉讼中事实证据的审查是一个动态的东西,它需要法院根据自己对法律、具体案件事实的领会进行把握,从而使用不同的审查标准,不可能存在一个绝对固定的标准。设立一个科学的证据审查标准,不仅取决于行政程序法制化的程度,通过行政程序立法完善行政行为认定事实的证据制度,还要通过判例和立法不断推动行政诉讼制度的发展,特别是促进法院诉讼证据规则制度的健全,最终完善我国的行政诉讼事实证据审查标准,以公正、高效的司法审查体制实现司法公正与司法效率的统一,促进我国依法治国和依法行政事业的进步。

参考资料

1、论行政诉讼的实施问题及其审查 朱新力 《中国法学》1999年第4期

2、行政诉讼政局问题研究 马怀德 刘东亮 中国普法网

3、论行政审判事实审查的标准 张晓丽 东营中院网

4、行政诉讼证据审查标准刍议 李立明 赵德关 中国普法网

(作者单位:山东省东营市河口区人民法院)
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