行政合同中的特权

行政律师 2022-06-06 浏览() - N +
  行政合同是指行政主体为了行使行政职能、实现特定的行政管理目标,而与公民、法人和其他组织,经过协商,相互意思表示一致所达成的协议。运用合同方式管理国家事务是现代国家一个日渐增长的现象,尽管行政主体有时不得不利用命令方式完成行政任务,但很多时候,行政主体是用富有弹性的合同方式来代替生硬的命令完成行政任务。与其他行政行为相比,行政合同行为是通过契约的方式将国家所要达到的行政管理目标固定化、法律化,并在合同中规范双方当事人的权利和义务,这样做既是为迎合现代,行政民主观念的更新--被管理方与管理方具有更趋平衡的地位,增加被管理方在行政中的参与民主,发挥相对人的积极性和创造性,同时也是为了提高行政效益。这也体现了行政合同的魅力是权利因素与契约精神的有效结合:一方面它是行政主体与相对人通过相互交流与沟通而达成的协议,另一方面作为签约一方的行政主体仍保持其原有公权力的身份,保证其行政目的。

  我们知道,一般意义上的合同是当事人在地位平等的基础上所进行的一种民事法律行为,基于这一点,再加上对行政合同内容与效力的考察,行政法学界部分学者认为行政合同主体双方权利义务对等或者说地位在本质上平等,这也许是对行政民主化的一种美好期望。然而,正如日本学者和田英夫所说的:"行政契约最终要附带条件,而且必然在行政法上受到修正、加工和改变,从而与私法契约相区别。"连向来以平等自居的英国人也通过判例形式得出"契约不能束缚行政机关自由裁量权"的结论。可见,行政合同中权力因素确实存在。这种权力在行政合同中是以行政主体特权的形式存在的,这应该是行政合同的一个特点。所谓的特权是指在普通合同中当事人双方不可能享有的权力,具体概括行政主体在行政合同中特权是指:在行政法上确认的或在行政合同条款中规定的,作为签约一方的行政主体为实现公共利益之目的,而享有的不同于普通合同中规定的双方当事人权利义务对等关系而存在的对合同单方面行使公权力的强制性权力。

  从特权的定义我们可以知道特权是为了保障公共利益,离开这一目的的"特权"应属于权力的滥用,而这两者之间常常难以区别。既然特权的存在很容易与滥用职权相混淆,那么为什么各国都在一定程度上规定了行政合同特权的存在?我们知道,行政合同中行政主体代表公共利益,当今社会,公共利益常常具有超个人利益的需要,不赋予行政主体一定的"特权",而仅遵守一般合同规则恐难以实现行政效益最大化。所以讲,特权的存在还是有一定的必要性的。

  各国对行政合同中行政主体的特权规定各不相同,这其中以法国最具代表性。法国行政法通过判例创造了行政主体最完整的特权,它包括:(1)基于合同的对方当事人必须得到政府的特别信任,行政主体否决合法招标权;(2)要求对方当事人本人履行合同义务权(3)对合同履行的指挥权,包括对合同履行的监督控制权和对具体执行措施的指挥权;(4)以补偿对方为前提的单方面变更合同标的权(5)以补偿为前提的单方面解除合同权(6)对对方当事人违反合同的制裁权,包括金钱制裁和强制手段等。

  相比较而言,我国在这方面的规定就显不足。由于法律明文规定很少,对于行政合同中的特权研究更多的是理论的探讨。当前,我国行政法学界对行政合同中特权内容的规定主要存在以下几种观点:(1)选择合同相对方的权利;对合同履行的监督权和指挥权;单方面变更或解除合同的权利;对不履行或不适当履行合同义务的相对方的制裁权(2)有权要求合同对方履行义务;享有对合同指挥权、单方面变更合同权及制裁权(3)行政主体只在合同范围、合同原则、合同订立标准上有决定权。显然理论上的争论根源于法律规定的不明确性,随着我国依法治国进程的加快,对政府的依法行政也提出了更高的要求,因此,我们有必要对行政合同中的特权内容从法律上加以确认,这一方面有利于政府依法行使权力,保障社会公共利益,另一方面有利于相对方监督政府机关,防止其滥用职权。

  构建我国的行政合同特权法律体系,最重要的是明确特权的内容,笔者认为在确定内容时应考虑到以下几个因素:

  1、由于长期的计划经济模式的影响,形成了行政权力一体化的运行方式,导致在行政行为中,行政权一权独大。

  2、相对人由于权利时常受到侵犯,法律救济效果也不明显,养成了惟命是从的习惯(有人认为这是由于相对方缺少社会责任感而导致这一结果,但我认为社会责任感转化为具体的行动需要一定的保障,这其中法律应该是最重要的一环,在法律保障不健全的情况下,又怎能苛求相对方呢?)。

  3、中国源远流长的人情文化,导致人情关系网特别复杂,在法网之上,还常常有一层人情网。

  4、由于我国法制水平比较低,导致公民的法律意识比较淡薄。

  基于以上考虑,结合国外的先进经验,笔者认为我国应当从以下几方面规定行政主体在行政合同中的特权:

  (1)对合同标的享有决定权。在普通合同中,其标的是经当事人双方合意而定,但在行政合同中,由于行政主体是公共利益的判断者,因而,合同的原则、范畴及标准的订立只能由行政主体决定,相对人无权对合同标的产生实际性影响。

  (2)否决合法招标权。即行政主体在签定行政合同时,对第一次中标人不满意时,可进行第二次招标,而其他签约方式都可以为行政合同签约时采用。此项规定既体现了公平竞争原则,又符合合同当事人必须得到政府特别信任的要求。

  (3)单方面解约或变更合同标的权。此项规定对于保障公共利益提供了最后的"防线",但它的行使必须以公共利益为前提。

  (4)作为补充,我们可以仿照英国法的做法,在合同条款中或在行政法中,依照合同的内容与种类规定如法国法中大小不一的特权。

  我们知道,权力具有天生的扩张性,行政权力尤其如此,我们赋予行政主体在行政合同中享有特权,也有必要对其在合同中的权力加以限制。对权力的限制可以从两方面着手。一是用实体规则加以限制,二是规定一定的程序来保障实体的公正。实体方面主要是通过法律的规定来实现,也即法律规定行政主体在行政合同中的特权,同时,也要规定特权的范围只能是法律规定的方面,超出法律规定的一律属于越权,对于越权的应当按照滥用职权处理。这一方面可以从行政主体选择当事人、缔结合同的方式以及行政主体缔约权能来加以规制。程序方面的规定应当达到行政主体在行政合同中行使特权时既体现效率又保障相对方的权益的效果。对于这种程序的设计我们应当结合行政主体特权的内容构想,从以下几方面着手:    

  (1)行政主体为公共利益的目的决定行政合同标的,这应该是无可厚非的,但这种决定权所确定的标的的可行性应当进行论证,由行政主体通知有关的专家学者或是利害关系人参加讨论。

  (2)行政主体否决合法中标人时,应当遵循一定的程序:说明理由,向被否决的中标人阐明其不适合承担此合同履行者之限制条件,以书面材料向其表明另有履行此合同者之优势;听取对方意见,允许被否决的合法中标人表明对行政主体所作决定的看法;遵循公开与公平原则,听取被否决的合法中标人与行政主体另行指定的合同履行者之间的辩论。

  (3)因公共利益之需要行政主体单方行使变更合同标的或解除合同权时除应当履行说明理由,听取对方意见两项义务外,还应当履行先行告知义务。行政主体作为公共利益判断者,掌握大量人力、物力及信息资料,完全有能力遇见社会的需要,先行通知合同的相对一方可以避免其财力的浪费。

  (4)行政主体认为相对人不适当履行或不履行合同规定的义务而行使制裁权时,首先应当以书面或口头形式催告当事人,并应给予一定期限从而使其有申请补救的机会;当催告无效,行政主体以书面形式作出制裁决定时,必须先通知合同相对方当事人到场,听取其意见,给予申辩机会,并且应当允许其聘请代理人,向其说明作出制裁之理由并出示有关书面、文字材料作为证据。合同相对一方当事人对制裁不服时,应当给予其合理期限向上级行政机关申请复议或向法院提起诉讼。

  如韦德所讲的"对行政机关而言,遵循程序会耗费一定的时间和金钱,但如果这能减少行政机构运转中的摩擦也是值得的。因为程序促进了公正,减少了公众怨苦,其作用是促进而非阻碍了效率。"以程序制约特权应该可以发挥其重要作用。

  行政合同以其独特的魅力在现代社会发展中发挥着越来越重要的作用,完善行政合同理论对于法治发展以及社会运行具有重要的意义,行政主体的特权在行政合同理论中的地位值得重视。

参考文献

1、罗豪才《行政法学》《现代行政法的理论基础--论行政机关与相对一方的权利与义务平衡》

2、朱新力《行政合同的基本特性》

3、戚建刚 吴国干《行政主体在行政合同中的特权研究》

4、商鸿《行政合同刍议》

5、关保英《论市场经济与行政合同内涵的转变》

6、李学尧《行政合同的特权与法律控制》

7、罗豪才《现代行政法的理论基础--论行政机关与相对一方的权利与义务平衡》

(作者单位:山东省东营市中级人民法院)
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