论抽象行政行为的可诉性

行政律师 2022-06-06 浏览() - N +
  一般认为,只是对具体行政行为才能提起行政诉讼,但笔者拟从以下两方面论述对抽象行政行为提起行政诉讼的可能性。

  一、抽象行政行为可诉性的实践基础——行政责任缺失现象

  行政责任缺失是行政责任与行政权力分离的结果。行政权力与行政责任相伴产生,它们的关联性是行政权力公共性的表现之一。利用行政责任控制行政权力腐败,是从微观视角约束行政权力,建立名副其实的行政责任追究制度,也就是用权力制约权力,营造行政权力监督的客观环境,是减少行政责任缺失的必备条件。行政责任是当代政府及其构成主体行政官员(公务员)因其公权地位和公职身份而对授权者和法律以及行政法规所承担的责任。在现代民主国家中,“一切权力属于人民”、“公民基本权利神圣不可侵犯”等原则为行政责任的确立奠定了理论基础,是行政权力的根本源泉。责任是行政权力运行的必然约束,不受约束的权力会导致腐败,这是政治运行的规律之一;不负责的行政权力就是不受约束的公权之一,必然形成社会痈疽,一定要遏制,这是人们在政治实践中形成的共识。用行政责任约束行政权力也是用权力制约权力的一种形式。

  行政责任是行政权力的相伴物。行政责任确立的前提是行政权力来源的合法性,它表现为行政权力获得的合法与行政权力运行的正当。现代法治政府是责任政府,权力与责任是相伴生的。我国宪法明确规定:中华人民共和国的权力属于人民,人民通过人民代表大会行使国家权力,国家行政机关由人民代表大会产生,对它负责,受它监督,这表明我国行政权力的来源。在宪法提供了行政责任法源的基础上,我国的法律、法规对行政权力的运行,从程序、内容、方式及范围均作了相应的要求,这些都是我国各级行政机关行政责任确立的合法性依据。行政权力的权源表明,当行政机构通过正当程序获得了行政权力时,行政责任也就随之产生了;行政权力运行中行政主体行为的直接与间接的后果就是行政责任,不论它承认与否。当然,人们还认识到:行政权力获得的合法性不充分时,行政权力不足以产生足够的行政责任;行政权力过大时,追究行政责任不可能进行。行政权力与行政责任的一一对应的关系,是行政权力公共的表现,理论上不承认这一点,现实中就可能出现腐败政府或是无能政府。因为行政权力既不可以脱离行政责任的约束如脱缰的野马,不顾其行为后果;行政责任也不可能不依附于行政权力而成为无根之叶。

  行政责任是行政主体行使行政权力必须承担的后果。行政权力与行政责任互为前提、互相影响的本质关系决定了当行政主体不能有效履行与其权力对等的责任时,公民有权从法律上追究。行政责任将公民与政府的关系有机地联系起来,政府由公众创立,为公众服务,就必须对自己的行为负责。行政责任的缺失,与公共管理所倡导的“行政就是服务” “公众就是顾客”的理念是相背离的。其危害性表现为:第一,行政责任的缺失导致了行政行为的轻率与不行为。第二,行政责任的缺失还将导致行政道德水准的下降。第三,行政责任的缺失使得政府的能力与威信受到巨大的消损。

  我们看到,在现实中,我国行政责任的缺失一方面是行政权力运行中的合法性不充分、行政权限自设、行政裁量过宽、权力与责任的不对称性等等行政体制内部因素所致;另一方面是因为行政权力来源的不清晰,如党政不分及其国家权力机关对行政权力委托程序非制度化外部原因所为。行政责任的缺失从表象上看是一些公共政策执行中的偏差与变形、或是政府处理公共事务的不当,其实质则反映了行政权力运行的价值、效率与方向;行政责任的缺失不仅会导致行政权力的滥用与僭越而且也会使公民权利意识的淡化和政治参与的冷漠;行政责任缺失是行政权力失监的后果,也是行政权力动作失范的结果。它不仅仅反映出我国行政体制改革宏观推进的必要性,更说明微观的可操作性的规范创新也是非常重要的。

  将抽象行政行为部分地纳入诉讼机制是弥补行政责任缺失的有效方式之一,将抽象行政行为的考核与具体行政行为结合,层层授权、层层追责,把抽象的行政行为细化为具体的行政行为,即使是一些不能细化到行政人员个人的任务,也应以小组合的方式授权追责,这样便于考评、验收,使优胜劣汰的原则在运用时有足够的依据,而不是根据某个人的意志为标准,真正做到用实绩说话。同时在诉讼机制的制约下,行政行为的合理性和合法性将得到有效保证。故而,行政责任缺失是抽象行政行为可诉性的实践基础。

  二、抽象行政行为可诉性的理论基础——行政行为模式理论

  行政行为的模式,即行政行为的形态、模型、型式或类型,指在理论或实务上对行政主体意思表示的构成要素和行为都已形成固定的、共同的典型特征的行为体系。行政行为的模式,是某类行政行为典型特征的理论化和固定化。一个特定的行政行为,是行政主体的一种特殊的意思表示。行政主体的意志在通过一定的形式表现于外部以前,是无法为外人所知的。但是,为了规范这种意思表示,人们就从以往的实践中总结出了同类意思表示的构成要素和程序上的典型特征或共同特征,从而使其客观化和固定化。行政行为的模式,是行政行为的体系化。一个行政行为模式,意味着许多行政行为的组合,并意味着属于更大范围内更多行政行为的组成部分,是整个行政行为的“网上纽结”。

  行政行为的模式不同于行政行为的分类或种类。行政行为的分类是以给定范围内的所有行政行为为划分对象的,并且对给定对象可以按各种不同的标准、从任一角度作反复的划分,从而得到若干种类,并分析某一种类行政行为的特征。这种划分在逻辑上具有穷尽性,所得到的某一种类行政行为总是与另一种类行政行为相对应而存在的。行政行为的模式具有规范价值。在法治社会里,行政行为应得到法律的规范,行政主体应按法律规划作意思表示。法律是对普遍性社会现象的典型特征和已有规律的固定化和永久化。只有当千变万化的错综复杂的行政行为现象的典型特征和共同性素材被分析、提炼和概括出来并被固定下来的模式化以后,才有可能制定法律来规范和约束行政行为。

  新行政行为的模式体系除了单方具体行政行为外,还包括抽象行政行为。行政行为模式化的主要任务,就是分析和概括行政行为现象的共同性法律素材和相同法律特征。某类行政行为尽管已经模式化,但在行政法实务中,违法的行政行为往往并没有按现有模式来操作,要么缺乏现有模式所要求的常素或表示行为中的某一要素,要么缺乏现有模式所要求的行为程序中的某一程序。对行政行为的模式定位,应当以目的意思中要素和效果意思的典型特征为标准,对行政主体目的意思和效果意思的认定应当采用客观主义的解释理论来进行。行政模式理论为抽象行政行为可诉性提供了理论支撑,是抽象行政行为可诉性的理论基础。

(作者单位:重庆市巴南区人民检察院)
标签: